租赁的土地因违建被行政处罚，明明是行政程序

来源：编辑：时间：2022-10-18

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事实概要：

原告唐某的F水泥制品厂成立于2014年，系个体工商户。2015年，F水泥制品厂与某区7组签订《土地租赁合同》，合同约定：租用该组集体土地*亩土地用于开办预制构件厂，土地租用期限为20年。同年，F水泥制品厂与某区6组签订了《土地租赁合同》，合同约定：租用该组*亩集体土地用于开办预制构件厂，土地租用期限为20年。F水泥制品厂于2016年2月开工建设，陆续修建了生产彩钢厂房、两层活动板房等建(构)筑物，并对厂区内部分土地进行了硬化。2017年，某国土资源局对F水泥制品厂擅自占用集体土地修建厂房的行为，作出了行政处罚决定，并责令限期内拆除其在非法占用集体土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。2020年，某自然资源和规划局以F水泥制品厂未履行自行拆除义务,并存在新的违法行为为由，对F水泥制品厂违法占地行为进行立案调查。2021年，F水泥制品厂收到上述行政处罚决定书。经查明，根据广安市自规局提交的《违法用地勘测报告书》载明的内容，F水泥制品厂不服某自规局作出的行政处罚决定，故提起行政诉讼。一审判决后，F水泥制品厂不服，提起上诉，并委托北京吴少博律师事务所崔明杰律师代理此案。最终，经中级人民法院审理，判决撤销一审判决及被上诉人作出的行政处罚决定。

律师分析：

本案经过了二审改判，是少见的当庭宣判结果的土地行政处罚案件。一审中，法院认定自然资源和规划局作出的行政处罚合法，驳回了当事人的诉讼请求。二审中，崔明杰律师依然坚持一审中的意见，就现场勘测笔录以及委托的勘测公司的资质提出异议，最终，二审法院采纳了崔明杰律师的观点，认定自然资源和规划局没有证据证明其委托测绘的程序合法，因此由测绘公司作出的勘测报告书也就不具有合法性，被上诉人认定上诉人违法明显事实不清，证据不足。最后，二审法院判决撤销了一审判决以及自然资源和规划局的行政处罚决定。

原告诉求：

请求撤销某自规局作出的行政处罚决定。

案件还原：

F水泥制品厂成立于2014年X月X日，系个体工商户。2015年X月 X日，F水泥制品厂与某区7组签订《土地租赁合同》，合同约定:租用该组集体土地*亩土地用于开办预制构件厂，土地租用期限为20年，从2015年X月X日起至2035年X月X日止。2015年X月X日，F水泥制品厂与某区6组签订了《土地租赁合同》，合同约定：租用该组*亩集体土地用于开办预制构件厂，土地租用期限为20年，从2015年X月X日起至2035年X月X日止。F水泥制品厂于2016年2月开工建设，陆续修建了生产彩钢厂房、两层活动板房等建(构)筑物，并对厂区内部分土地进行了硬化。 2017年X月X日，原某国土资源局对F水泥制品厂擅自占用集体土地修建厂房的行为，作出了行政处罚决定: 1.责令你退还非法占用的某集体土地共计*㎡; 对不符合土地利用总体规划非法占地部分；2.责令你限期15日内拆除其在非法占用的*㎡集体土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状; 3.对符合土地利用总体规划的非法占地部分，没收你在非法占用的*㎡集体土地上新建的建筑物和其他设施; 4.拆除部分按每平方米 10元计处罚款*元 ;没收部分按每平方米15元计处罚款*元。某自然资源和规划局(以下简称某自规局)认为F水泥制品厂一直未履行自行拆除义务,并存在新的违法行为。2020年X月X日对F水泥制品厂违法占地行为进行立案调查。 2020年X月X日某自规局作出行政处罚决定: 1.责令你厂退还非法占用的某集体土地*亩、某集体土地*亩 ; 2.责令你厂15日内拆除不符合土地利用总体规划非法占用的*亩集体土地上新建的建(构)筑物和其他设施，恢复土地原状; 3.没收你厂符合土地利用总体规划非法占用的*亩集体土地上新建的建(构)筑物和其他设施。4.对你厂处以罚款，不符合土地利用总体规划所占* 亩集体土地按每平方米30元计处罚款* 元；符合土地利用总体规划所占*亩集体土地按每平方米30元计处罚款*元。共计处罚款* 元”。F水泥制品厂不服提起诉讼。 2020年X月X日，该院作出行政判决，认为某自规局作出的行政处罚决定事实不清、证据不足、处罚不当。遂判决：撤销某自规局作出的《行政处罚决定书》;限某自规局于判决生效后六十日内重新作出行政行为。2021年X月X日，某自规局对F水泥制品厂的违法占地行为重新进行立案调查。经委托成都某测绘有限公司实地勘测，F水泥制品厂新建设(构)建筑物未取得用地手续所占集体土地面积为* ㎡,其中占用某区7组集体土地* ㎡，某区6组集体土地*㎡。2021年X月X日，某自规局作出行政处罚告知书、行政处罚听证告知。2021年X月X日，F水泥制品厂申请听证。2021年X月X日，某自规局向F水泥制品厂发出听证通知。2021年X月X日，某自规局举行了听证会。2021年X 月X日，某自规局作出行政处罚决定，认定F水泥制品厂未经有权机关批准，于2016年2月擅自占用某区7组集体土地* ㎡、某区6组集体土地* ㎡用于修建砂石厂房、彩钢棚等建(构) 筑物的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续....”的规定，属非法占地。依据《土地管理法》第七十七条、《中华人民共和国土地管理法条例》第四十二条的规定，对F水泥制品厂作出行政处罚：1.责令F水泥制品厂15日内退还非法占用某区7组集体土地* ㎡、某区6组集体土地 * ㎡；2.责令F水泥制品厂15日内拆除不符合土地利用总体规划非法占用的*㎡集体土地上新建的3个彩钢棚,并恢复土地原状; 3.对F水泥制品厂不符合土地利用总体规划所占* ㎡集体土地按每平方米10元计处罚款*元。2021年X月X日，F水泥制品厂收到上述行政处罚决定书。另查明，根据某自规局提交的《违法用地勘测报告书》载明的内容，成都某测绘有限公司接受委托后于2021年X月X日至2021年X月X日完成野外及内业整理。F水泥制品厂不服某自规局作出的行政处罚决定，提起行政诉讼。请求撤销某自规局作出的行政处罚决定。原审认为，本案中，根据某自规局提交的行政处罚决定及处罚范围图、用地规划的说明及建设工程规划许可证情况的说明、租地合同、现场勘测笔录、厂区范围图、违法用地勘测报告书、土地利用现状审查图、土地利用总体规划审查图、违法用地规划套合情况说明及对严某、张某、王某、等人的询问笔录证据，结合某自规局、F水泥制品厂的当庭陈述，能够证实F水泥制品厂未经有权机关批准占用现某区7组集体土地*㎡、某区6组集体土地* ㎡用于修建棚房，同时能够证实上述棚房涉及的违法占地问题在某国土资源局作出的行政处罚决定一案中并未处理。F水泥制品厂在租用集体土地上修建棚房没有经过有审批权的土地主管机关审批，未取得土地使用权，也没有办理建设用地审批手续，其行为违反了上述法律的规定。某自规局在人民法院判决其重新作出行政行为后，重新立案，经过调查取证，查明F水泥制品厂违法占地的事实，依照《土地管理法》第七十七条的规定，对F水泥制品厂予以处罚，认定事实清楚，适用法律正确，处罚幅度适当。另根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为: (二)行政行为程序轻微违法,但对原告权利不产生实际影响的”之规定,本案某自规局超过法定期限作出行政处罚决定属于程序轻微违法,对F水泥制品厂权利不产生实际影响，故该院确认某自规局作出的案涉行政处罚决定违法，但不予撤销。综上所述,F水泥制品厂的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据，该院不予支持。某自规局作出的案涉认定行政处罚决定行政行为事实清楚，证据确凿，但程序轻微违法。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决确认某自规局作出的行政处罚决定违法。庭审中，上诉人F水泥制品厂上诉称：被上诉人某自规局作出的行政处罚，认定事实不清，证据不足。一审判决错误。被上诉人提供的证据不能证明本次行政处罚的土地范围与被上诉人2017年的处罚范围不相重合。现场勘测笔录记载的勘测时间与勘测情况内容的时间不一致，且唐某没有到现场的情况下在勘测笔录上签字不能反映勘测的实际情况。被上诉人委托的测绘公司是否具有资质，在一审中提出了质疑。上诉人被处罚的三处棚房，都不是永久建筑。涉案土地，是上诉人搬迁旧厂，在政府协调下租赁的。基于政府信赖，造成的后果，不应由上诉人承担。请求撤销原判;依法改判，支持上诉人的一审诉讼请求。

法院观点：

本院认为，自然资源行政机关作出涉土地行政处罚决定,应当遵循《土地管理法》的规定。本案讼争的焦点是被上诉人作出的行政处罚决定是否合法。 一、关于行政程序是否合法的问题。 首先，参照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十四条规定:“被告向人民法院提供的在行政程序中采用的鉴定结论，应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。”;《国土资源行政处罚办法》第二十二条规定:“现场勘测一般由案件调查人实施,也可以委托有资质的单位实施。现场勘测应当制作现场勘测笔录。”被上诉人某自规局应当委托有资质的测绘公司进行测绘,并严格审查被委托单位和测绘人员的资质。被上诉人在一审举证期间提交了成都某测绘有限公司制作的《违法用地勘测报告书》，但没有提交该公司和测绘人员的资质证书，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据...”.的规定，应视为没有该证据，不能证明其委托测绘的程序合法性。其次，参照《国土资源行政处罚办法》第三十二条“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外”，《国土资源违法行为查处工作规程》第12.5条“..案件查处过程中的鉴定、听证、委托其他部门的认定、公告、邮递在途等时间不计入前款规定的期限”的规定，某自规局于2021年3月31日立案，2021年8月18日作出行政处罚决定，扣除不计入期限的鉴定、听证时间，某自规局作出行政处罚决定的期限已超过法定办理期限。综上，某自规局作出案涉行政处罚决定的程序违法。 二、关于被上诉人认定事实是否清楚的问题。 某自规局认定F水泥制品厂未经有权机关批准，擅自占用某区7组集体土地用于修建砂石厂房、彩钢棚等建(构)筑物，该事实认定的主要依据为成都某测绘有限公司制作的《违法用地勘测报告书》。因某自规局未能证明现场勘测的合法性，故其作出的行政处罚决定认定事实不清，证据不足。综上，被上诉人某自然资源和规划局作出的行政处罚决定认定事实不清，证据不足，程序违法;其在事实认定不清的情况下，适用《土地管理法》第四十四条、第七十七条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出行政处罚决定，适用法律错误。一审判决认定事实不清，适用法律错误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项之规定，判决如下: 一、撤销四川省某区人民法院行政判决; 二、撤销被上诉人某自然行政处罚决定。一审案件受理费*元，二审案件受理费*元，由被上诉人某自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理: (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定; (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更; (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判; (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。

本案判决：