最高法院判例：在养殖场及附属设施上变更农用

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【裁判要旨】

根据《土地管理法实施条例》根据三十五条的规定，在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除，逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。依法可由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除，逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。县级以上人民政府在集体土地上依据《城乡规划法》实施强制拆除行为，适用法律错误，不具职权依据。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申8534号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：梁秀云，女，1936年11月30日出生，汉族，住辽宁省沈阳市大东区。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：金世宇，男，1963年1月22日出生，汉族，住辽宁省沈阳市大东区。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张文中，男，1973年8月9日出生，汉族，住辽宁省沈阳市大东区。

三再审申请人之共同委托诉讼代理人：沈超，辽宁联胜律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：辽宁省沈阳市沈河区人民政府。住所地：辽宁省沈阳市沈河区盛京路25号。

法定代表人：林宇航，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：马俊巍，该区人民政府工作人员。

委托诉讼代理人：姜春连，辽宁卓政律师事务所律师。

再审申请人梁秀云、金世宇、张文中因诉辽宁省沈阳市沈河区人民政府（以下简称沈河区政府）强拆违法并赔偿一案，不服辽宁省高级人民法院（2018）辽行终1531号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员梁凤云、审判员张艳、审判员张剑参加的合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

梁秀云、金世宇、张文中向本院申请再审称：其养殖场及附属用房系农用设施，用途有瑕疵但性质未变；其果树、水井、排水管线、厕所、大门、围墙等属于合法财产，沈河区政府违法强拆，应予赔偿。即使认定其所建库房和附属设施是违法建筑，但违法建筑物、构筑物中的建设材料也属于当事人的合法财产，属于赔偿范围。一、二审认定其不具有合法权益错误。请求改判酌定其损失数额。

本院经审查认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，任何单位或个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，但兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有土地的除外。根据该法第三十六条第二款的规定，禁止擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。本案中，梁秀云、金世宇、张文中自述于2007年在集体土地上兴建养殖场，厂房面积2520平方米，2009年开始作为库房使用，期间经历多次扩建，至被拆除之前使用面积已经达到了9484平方米。梁秀云、金世宇、张文中于2007年兴建养殖场期间，属于从事农业生产经营活动的行为，搭建的与养殖相关的设施属于农用设施。但其于2009年开始改作库房使用至强拆行为发生时，早已经改变了农用设施的性质，期间多次扩建属于擅自在耕地上建房、挖砂、取土等行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款的行为。同时，根据审理查明的事实，涉案土地面积总计为17亩，其中14亩系租用属临时使用，但梁秀云、金世宇、张文中自述上述所建为砖混结构。一审法院经实地调查情况，并结合梁秀云、金世宇、张文中陈述及沈河区政府提供的视频资料，认定上述建筑具有永久使用的特征，属于在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的行为，并无不当。

根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》根据三十五条的规定，在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除，逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。依法可由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除，逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。沈河区政府作为县级以上人民政府，在集体土地上依据《中华人民共和国城乡规划法》实施强制拆除行为，适用法律错误，不具职权依据，且不符合强制拆除的法定程序。一审法院据此判决确认沈河区政府强制拆除行为违法正确。

《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一项规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。依据上述规定，国家赔偿的对象是公民、法人和其他组织的合法权益。即行政机关的行政行为被确认为违法，并不必然导致赔偿结果的发生。具体到本案中，梁秀云、金世宇、张文中在临时使用的集体土地上修建永久性建筑物、构筑物，该建筑物及附属设施依法不属于梁秀云、金世宇、张文中的合法权益。一审法院据此判决确认沈河区政府实施的强制拆除行为违法，并驳回梁秀云、张文中、金世宇的赔偿请求，二审予以维持，均无不当。

综上，梁秀云、张文中、金世宇的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人梁秀云、张文中、金世宇的再审申请。

二〇一九年十二月二十六日

附：该案二审判决

辽宁省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2018）辽行终1531号

上诉人（原审原告）梁秀云，女。

上诉人（原审原告）金世宇，男。

上诉人（原审原告）张文中，男。

三上诉人共同委托代理人：李国柱，辽宁晟盟律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）沈阳市沈河区人民政府。

法定代表人林宇航，该区区长。

委托代理人周得禄，该区工作人员。

委托代理人:刘舒，北京大成（沈阳）律师事务所律师。

上诉人梁秀云、金世宇、张文中因诉沈阳市沈河区人民政府强拆违法并赔偿一案，不服沈阳市中级人民法院（2017）辽01行初397号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

原审法院查明，原告梁秀云系沈阳市东塔实业总公司成员，承包村集体土地3亩。2005年12月和2009年2月，原告金世宇（系梁秀云之子）、张文中与东塔实业总公司成员周玉梅签订协议书，分两次租赁周玉梅承包地，面积分别为6.6亩和7.4亩，以上土地面积合计为17亩。原告自述于2005年租赁土地开始兴建大棚，于2007年改建成养殖场，于2009年开始作为库房使用并对外出租，期间经历扩建。2017年3月13日，被告沈阳市沈河区人民政府发布《通告》，决定对沈河区东部辖区开展联合执法综合整治，告知非农业相关设施使用人于7日内自行拆除，逾期拆除的，将由被告依据《中华人民共和国城乡规划法》强制拆除。原告上述库房属于该通告范围内，该库房于2017年3月26日由沈阳市沈河区人民政府责成相关部门予以强制拆除。原告不服，诉至本院。

原审法院认为，涉案土地为集体土地中的农用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，任何单位或个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，但兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有土地的除外。根据该法第三十六条第二款的规定，禁止擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。同时，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》根据三十五条的规定，在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除，逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。

本案中，原告自述于2007年兴建养殖场，厂房面积2520平方米，2009年开始作为库房使用，期间经历多次扩建，至被拆除之前使用面积已经达到了9484平方米。对此本院认为，原告2007年兴建养殖场期间，属于从事农业生产经营活动的行为，搭建的与养殖相关的设施属于农用设施。但其于2009年开始改作库房使用至今早已经改变了农用设施的性质，期间多次扩建属于擅自在耕地上建房、挖砂、取土等行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款的行为。同时，根据审理查明的事实，涉案土地面积总计为17亩，其中14亩系租用属临时使用，但原告自述上述所建为砖混结构，结合本院实地调查情况、原告陈述及被告提供的视频资料可以认定，原告所建具有永久使用的特征，属于在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的行为，依法可由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除，逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。被告作为县级以上人民政府，在集体土地上依据《中华人民共和国城乡规划法》实施强制拆除行为，适用法律错误，不具职权依据，且不符合强制拆除的法定程序，依法应该确认违法。

原告主张的赔偿内容包括库房及附属设施、果树、货物损失及库房未到期的费用，其中对于果树并未提交事实证据证明存在及损失，其他与库房使用相关内容不具合法权益，故均不予支持。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认被告沈阳市沈河区人民政府于2017年3月26日对原告梁秀云、张文中、金世宇库房实施的强制拆除行为违法；二、驳回原告梁秀云、张文中、金世宇的赔偿请求。本案诉讼费50元由沈阳市沈河区人民政府承担。

上诉人梁秀云、金世宇、张文中上诉称：上诉人大棚及养殖场建设前，已获东塔公司批准，每年收取费用，并向街道办事处报备。手续齐全，符合规定。原审认定上诉人被强拆的库房及其附属设施“不具合法权益”，于法无据，以此判决不支持赔偿，有违法理。请求依法撤销沈阳市中级人民法院（2017）辽01行初397号行政判决，并改判沈阳市沈河区人民政府赔偿梁秀云、金世宇、张文中各项损失共计1388万元。

被上诉人沈阳市沈河区人民政府未提交答辩意见

本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致。

本院认为，本案中，涉案土地为集体土地中的农用地。上诉人自述于2007年兴建养殖场，厂房面积2520平方米，2009年开始作为库房使用，期间经历多次扩建，至被拆除之前使用面积已经达到了9484平方米。上诉人2007年兴建养殖场期间，属于从事农业生产经营活动，但其于2009年开始改作库房使用至今早已经改变了农用设施的性质，期间多次扩建属于擅自在耕地上建房、挖砂、取土等行为，《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款规定，禁止擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。上诉人的行为违反了该规定。同时，上诉人自述上述所建为砖混结构，具有永久使用的特征，属于在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的行为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》根据三十五条的规定，在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除，逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。沈阳市沈河区人民政府作为县级以上人民政府，在集体土地上实施强制拆除行为，无法律依据，且不符合强制拆除的法定程序，一审法院据此确认强制拆除行为违法，并无不当。

最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉行政行为造成损害的事实提供证据。据此，梁秀云、金世宇、张文中应当对沈阳市沈河区人民政府实施强制拆除的行为对其造成的财产损失提供证据，梁秀云、金世宇、张文中主张的赔偿内容包括库房及附属设施、果树、货物损失及库房未到期的费用，其中对于果树并未提交事实证据证明存在及损失，其他与库房使用相关内容不具合法权益，故原审法院均未予支持，并无不当。

综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元由上诉人梁秀云、金世宇、张文中承担。

本判决为终审判决。

二〇一八年十二月二十一日