最高法判例：.对河道内设施(鱼塘)实施强制拆除

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☑ 裁判要点

1.对河道内建筑物等设施实施强制拆除行为的合法性审查。当事人所建房屋、开挖鱼塘、建畜舍、种植树木违反《河道管理条例》的相关规定，属于违法建设，符合应自行清除的条件，其未在规定的期限内自行清除，行政机关应依法采取强制措施。但行政机关在实施强制拆除之前未对作出限期拆除公告，也未告知当事人可行使复议、诉讼等权利，违反《行政强制法》第四十四条的规定，故涉案强制拆除行为违反法定程序，应当被确认违法。

2.河道内违法拆除行为的损失赔偿。行政赔偿义务机关给予行政赔偿的前提是相关行政行为损害了当事人的合法权益，对当事人不合法的利益或违法利益，则不予赔偿。被拆除的房屋、禽舍、鱼塘等设施的建设违反了河道管理条例的有关规定，且没有证据表明上述构筑物及其所占用的土地具有合法审批手续，故当事人主张的上述损失不属于合法利益，不予赔偿。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2016）最高法行申2741号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）王兆广，男，汉族，现住江苏省徐州市贾汪区。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）江苏省徐州市贾汪区人民政府

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）江苏省徐州市贾汪区水利局

王兆广因诉江苏省徐州市贾汪区人民政府、徐州市贾汪区水利局行政强制拆除并要求赔偿一案，不服江苏省高级人民法院(2015)苏行终字第00510号行政判决，向本院提出再审申请。本院依法组成由审判员马永欣、代理审判员阎巍、沈小平参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

原审法院认定以下主要事实：王兆广于改革开放后在老不牢河确权管理范围内开荒种地，后因水位升高，王兆广与本村村民调换土地后在河道河滩地开挖渔塘、藕塘并自建房屋、猪舍等，在四周护坡地种植树木。王兆广在老不牢河确权管理范围内所建房屋、开挖鱼塘、建畜舍、种植树木等都未办理任何手续，其占用土地都在确权线内，也不在农户在册承包地范围内，属国有土地范围。2010年12月贾汪区人民政府按照省水利厅苏水建〔2010〕45号文件精神，对贾汪区内的老不牢河实施清淤治理，充分发挥老不牢河防洪保安，扩容蓄水，从而达到二级通航标准。贾汪区人民政府于2010年12月24日下发了《关于清淤治理老不牢河的通告》（贾政通〔2010〕5号），决定对老不牢河进行清淤治理，区水利局为此次工程实施单位，沿线所在镇人民政府负责协助区水利部门对工程范围内的违章建筑进行拆除，该《通告》规定，施工占用确权线外集体土地上的附着物按照有关政策给予补偿。在确权线内，影响施工、需要清除的违章建筑、树木、电线杆等，必须在2011年1月15日前自行清理，不得拖延，清除费由其所有人或管理人自理。2011年4月29日，贾汪水利局组织相关部门强行拆除了王兆广的房屋、猪舍、鱼塘、树木。王兆广通过信访途径解决所诉问题未果，后于2012年6月29日递交起诉状，提起行政诉讼。

江苏省徐州市中级人民法院一审认为：一、关于王兆广的起诉是否超过了法定起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款之规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，贾汪区水利局对王兆广的房屋等实施了强拆行为后，王兆广已在法定期限内向本院提交了诉状，并未超过上述法律规定。贾汪区政府、贾汪区水利局主张王兆广超过了法定起诉期限的观点，无事实依据，不予支持。

二、关于王兆广提起涉案行政诉讼是否符合法律规定的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款之规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，王兆广认为贾汪区政府、贾汪区水利局的强制拆除行为侵犯其合法权益提起诉讼，符合上述法律规定。

三、关于王兆广所建房屋、开挖鱼塘、建畜舍、种植树木是否违法并应予拆除的问题。根据《中华人民共和国河道管理条例》第十六条“城镇建设和发展不得占用河道滩地。”、第二十四条：“在河道管理范围内禁止修建围堤、阻水道路；种植高杆农作物、芦苇、杞柳、荻柴和树木（堤防防护林除外）；在堤防和护堤地禁止建房、放牧、开渠、打井、挖窖、葬坟、晒粮、存放物料、开采地下资源、进行考古发觉以及开展集市贸易活动”、第二十六条：“在堤防安全保护区内禁止进行打井、钻探、爆破、挖筑鱼塘、采石、取土等危害堤防安全的活动。”及省水利厅苏水建〔2010〕45号和贾政通〔2010〕5号文件之规定，本案王兆广所建房屋占有的土地及地面附着物在不牢河确权线以内，同时也不属于河道确权线以内在册农户家庭承包地，其开挖鱼塘、建畜舍、种植树木位于公共河道确权线以内的河道滩地，属于贾汪区内的老不牢河实施清淤治理范围内。为了保障防洪排涝安全，法律规定禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物等。王兆广所建房屋、开挖鱼塘、建畜舍、种植树木违反《中华人民共和国河道管理条例》的相关规定，也未取得水利、国土及村镇批准，属于违法建设行为。依据《中华人民共和国防洪法》第四十二条“对河道、湖泊范围内有阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担”、《中华人民共和国河道管理条例》第三十六条“对河道管理范围内的阻水障碍物，按照“谁设障，谁清除”的原则，由河道主管机关提出清障计划和实施方案，由防汛指挥部门责令设障者在规定的期限内清除。逾期不清除的，由防汛指挥部门组织强行清除，并由设障者负担全部清障费用。”王兆广所建房屋、开挖鱼塘、建畜舍、种植树木属于清理拆除范围符合法律规定，且应由设障者在规定的期限内清除，逾期不清除的，可以组织强行清除，并由设障者负担全部清障费用。

四、关于实施拆除的主体问题。根据贾政通〔2010〕5号文件规定，贾汪区政府在清淤治理老不牢河工程中，承担决策环节，贾汪水利局负责组织实施。结合本案相关证据和庭审调查，可以认定实施强制拆除的主体是贾汪水利局。故对王兆广请求确定贾汪区政府强制拆除行为违法及赔偿的诉请，不予支持。

五、贾汪水利局的强制拆除行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国河道管理条例》第三十六条“对河道管理范围内的阻水障碍物，按照‘谁设障，谁清除’的原则，由河道主管机关提出清障计划和实施方案，由防汛指挥部门责令设障者在规定的期限内清除。逾期不清除的，由防汛指挥部门组织强行清除，并由设障者负担全部清障费用。”及《江苏省河道管理实施办法》第三条：“省市县（含县级市、区）人民政府水行政主管部门是本行政区域内的河道主管机关”、第二十三条：“擅自在河道管理范围内修建……生产、生活设施……挖筑鱼塘……，由河道主管机关责令违章者停止违章行为，限期清除，逾期不停止、不清除的河道主管机关可以依法采取强制措施，费用由违章者承担”之规定，王兆广所建房屋、开挖鱼塘、建畜舍、种植树木违反《中华人民共和国河道管理条例》的相关规定，符合贾政通〔2010〕5号文件应自行清除的条件，王兆广未在规定的期限内自行清除，贾汪水利局作为区河道主管机关，也是清淤治理老不牢河工程的负责组织实施机关，具有依法采取强制措施的法定职权。但贾汪水利局在2011年4月29日实施强制拆除之前未对王兆广发出限期拆除公告，也未告知原告申辩复议、诉讼等诉权，违反《行政强制法》第四十四条的规定：“对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”故贾汪水利局的行政强制拆除行为违反法定程序，其强制拆除行为违法。

六、王兆广诉请判令贾汪区政府、贾汪区水利局赔偿王兆广经济损失60余万元是否应予支持的问题。根据《国家赔偿法》第二条之规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，王兆广所建房屋、开挖鱼塘、建畜舍、种植树木违反《中华人民共和国河道管理条例》的相关规定，属于违法建设行为。根据国家赔偿法及行政诉讼法的规定，国家保护的是行政相对人的合法权益，对不合法的利益或违法利益，不予保护。本案中，虽然贾汪水利局采取强制措施程序不合法，但王兆广所建房屋、开挖鱼塘、建畜舍、种植树木属于违法建设行为，其要求赔偿的损失属于非法利益。故王兆广请求赔偿非法权益损害，不予支持。

综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《国家赔偿法》第二条之规定判决如下：一、确认徐州市贾汪区水利局的行政强制拆除行为违法；二、驳回王兆广对徐州市贾汪区人民政府的起诉；三、驳回王兆广要求赔偿经济损失60余万元的赔偿请求。

江苏省高级人民法院二审认为：《中华人民共和国防洪法》第七条规定，各级人民政府应当加强对防洪工作的统一领导，组织有关部门、单位，动员社会力量，依靠科技进步，有计划地进行江河、湖泊治理，采取措施加强防洪工程设施建设，巩固、提高防洪能力。《江苏省河道管理实施办法》第三条、第二十三条规定，省市县（含县级市、区）人民政府水行政主管部门是本行政区域内的河道主管机关；对擅自在河道管理范围内修建或设置厂房、围堤、渠道、道路、渔具以及其他生产、生活设施，种植高杆农作物、芦苇、树木等阻水植物，弃置矿渣、煤炭、泥土、垃圾等废弃物以及建房、开渠、打井、挖窖、造墓、堆放物料、挖筑鱼塘、非法采砂等影响防汛抢险和河道工程安全运用的，由河道主管机关责令违章者停止违章行为，限期清除，恢复工程原状，逾期不停止、不清除的，河道主管机关可以依法采取强制措施，费用由违章者承担。因此，贾汪区政府根据江苏省水利厅作出的《老不牢河治理工程批复》等文件，基于充分发挥老不牢河防洪保安、增容蓄水的功能等目的，作出5号《通告》，决定由贾汪区水利局负责组织实施老不牢河的清淤治理工作，符合上述法律规范规定。

本案中，根据5号《通告》内容，贾汪区政府在老不牢河清淤治理工程中，承担决策环节，贾汪区水利局负责组织实施。因无充分证据证明贾汪区政府实施了涉案强制拆除行为，而贾汪区水利局在本院庭审中确认系该局实施了涉案强制拆除行为，故一审法院对王兆广关于请求确定贾汪区政府强制拆除行为违法及赔偿的诉讼请求不予支持并无不当。

《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。贾汪区水利局作为贾汪区河道主管机关及老不牢河清淤治理工程的负责组织实施机关，应当依法采取行政强制措施。因该局在2011年4月29日实施涉案强制拆除行为之前，未对王兆广发出限期拆除公告，也未告知王兆广可行使复议、诉讼等权利，违反了上述法律规定，一审法院判决确认贾汪区水利局的涉案强制拆除行为违法正确。

根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条之规定，国家机关和国家机关工作人员行使行政职权时，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照该法取得行政赔偿的权利。即行政赔偿义务机关给予行政赔偿的前提是相关行政行为损害了当事人的合法权益，对当事人不合法的利益或违法利益，则不予赔偿。本案中，王兆广在老不牢河确权线以内设置置留物所占河道滩地等土地并非其在册农户家庭承包地，且其无证据证明系经法定途径取得了置留物所占土地的使用权，亦无证据证明其设置置留物的行为经过法定职能部门批准，即其不能证明其在涉案土地上设置的置留物属于其合法利益，故一审判决驳回王兆广要求赔偿经济损失60余万元的赔偿请求并无不当。

贾汪区水利局在本院审理期间，表示考虑王兆广的具体情况，愿意给予王兆广4000元相关补助费用，因贾汪区水利局实施的涉案强制拆除行为程序违法在先，该局的上述承诺有助于弥补上诉人的相关投入，因此，予以照准。

综上，王兆广的上诉理由不能成立，不予支持。一审判决认定事实清楚、审判程序合法、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。

王兆广不服，向本院申请再审称：再审申请人的父母几十年前，在老不牢河岸边创造劳动成果60余万元之多，是在党的政策号召下，勤劳致富的劳动成果。2011年4月29日下午，在没有任何通告的情况下，大约三十口人自称是区、乡政府及水利局的人员，用挖掘机强行拆除房屋、禽舍、鱼塘、树木等，使再审申请人一家几十年的辛勤劳作成果毁于一旦，全家人生活陷入困境。在庭审中，我们引用若干法律与法规，均与本案有着直接关联，二级法院拒不采信。恳请最高人民法院依法受案，追回再审申请人几代人的劳动血汗铸就的果实。请求：一、依法撤销江苏省徐州市中级人民法院(2015)徐行初字第00010号判决与江苏省高级人民法院(2015)苏行终字第00510号判决。二、重新审理、依法赔偿再审申请人人民币60万余元，或是恢复原状，赔偿损失。三、依法惩办有关责任人。

本院认为，由于再审被申请人实施的强制拆除行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条关于限期拆除的有关规定，原审法院已经确认被诉强制拆除行为违法。至于再审申请人提出的赔偿问题，由于被拆除的房屋、禽舍、鱼塘等设施的建设违反了《中华人民共和国河道管理条例》的有关规定，且没有证据表明上述构筑物及其所占用的土地具有合法审批手续，故原审法院根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款之规定，以再审申请人的上述损失不属于合法利益，同时考虑到贾汪区水利局愿意给予再审申请人4000元相关补助费用等因素，对再审申请人提出的赔偿请求予以驳回，并无不当。

综上，王兆广的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人王兆广的再审申请。

      二〇一六年九月二十九日