最高法判例：当事人能否以未予补偿为由要求撤

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☑ 裁判要点

1.关于《专项整治实施方案》是否属于规范性文件的问题。所谓规范性文件，一般是指除政府规章外，行政机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定职权范围内依照法定程序制定并公开发布的针对不特定的多数人和特定事项，涉及或者影响公民、法人或者其他组织权利义务，在本行政区域或其管理范围内具有普遍约束力，在一定时间内相对稳定，能够反复适用的行政措施、决定、命令等行政规范文件的总称。从《专项整治实施方案》的内容来看，该方案仅属于政府对该项整治活动的内部工作部署，不属于规范性文件的范畴。

2.关于《禁养通告》的合法性问题。鉴于相关法律法规并未规定补偿系限期关闭或搬迁的前提条件，当事人以未予补偿为由要求撤销《禁养通告》，于法无据。当事人已经针对补偿问题启动救济程序，其相关权益可另行解决。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行申3083号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘传轮，男，1972年出生，汉族，住山东省荣成市。

委托代理人刘啸阳，北京市京师律师事务所律师。

委托代理人董琼，北京市京师律师事务所实习律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）荣成市人民政府

再审申请人刘传轮因诉荣成市人民政府(以下简称荣成市政府)行政处理一案，不服山东省高级人民法院（2019）鲁行终484号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。

刘传轮向本院申请再审称：1.案涉《关于开展禁养区畜禽养殖污染专项整治工作的通告》（以下简称《禁养通告》）不具有合法性，应予撤销。2.《荣成市人民政府关于印发荣成市禁养区畜禽养殖污染专项整治实施方案的通知》（以下简称《专项整治实施方案》）属附带性审查的对象。3.《荣成市人民政府关于印发荣成市畜禽养殖“三区”划定方案的通知》（以下简称《“三区”划定方案》）作为规范性文件，不具有合法性。4.原审法院认为《禁养通告》中未按时搬迁则取消补偿金的规定应予纠正，但未进行实体判决。请求：撤销一、二审判决，发回一审人民法院重新审理本案。

本院认为：本案系因再审申请人对被申请人作出《禁养通告》的行政行为不服提起行政诉讼，并要求对该《禁养通告》所依据的《“三区”划定方案》和《专项整治实施方案》进行附带审查。

关于《“三区”划定方案》的合法性问题。根据《山东省畜禽养殖管理办法》第九条、第十条规定，县级人民政府可以划定禁止养殖区、控制养殖区，并向社会公布。荣成市政府作为县级人民政府，具有划定本区域内畜禽养殖禁养区的合法权限。《“三区”划定方案》所划定的禁养区范围，符合《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条、《山东省畜禽养殖管理办法》第九条所规定的情形，不违反上位法规定。此外，根据原审法院查明的事实，《“三区”划定方案》在起草过程中已公开征求有关基层单位的意见、经制定机关负责人集体讨论决定，符合规范性文件制定的程序性要求。再审申请人主张该方案违法，理据不足。

关于《专项整治实施方案》是否属于规范性文件的问题。所谓规范性文件，一般是指除政府规章外，行政机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定职权范围内依照法定程序制定并公开发布的针对不特定的多数人和特定事项，涉及或者影响公民、法人或者其他组织权利义务，在本行政区域或其管理范围内具有普遍约束力，在一定时间内相对稳定，能够反复适用的行政措施、决定、命令等行政规范文件的总称。从《专项整治实施方案》的内容来看，该方案仅属于政府对该项整治活动的内部工作部署，原审法院认为其不属于规范性文件的范畴，并无不当。

关于《禁养通告》的合法性问题。再审申请人的养殖场位于威海(荣成)海洋高新技术产业园规划区和槎山自然保护区，被申请人对其作出《禁养通告》，符合《“三区”划定方案》和《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的相关规定。关于荣成市政府在《禁养通告》中规定未按时搬迁则取消补偿资金的问题，原审法院已予以指正。鉴于相关法律法规并未规定补偿系限期关闭或搬迁的前提条件，再审申请人以未予补偿为由要求撤销《禁养通告》，于法无据。再审申请人已经针对补偿问题启动救济程序，被申请人亦表示将按照《畜禽规模养殖污染防治条例》对养殖户进行补偿，其相关权益可另行解决。

综上，再审申请人刘传轮的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回刘传轮的再审申请。

二〇二〇年十二月二十二日