因划定禁止养殖区域等致使畜禽养殖者遭受损失

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根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。据此县级以上人民政府因划定禁止养殖区域等行政行为致使畜禽养殖者遭受经济损失才具有依法补偿的职责。

【案件简介】

北京市高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）京行终7585号

上诉人（一审原告）岳美珍。

被上诉人（一审被告）北京市顺义区人民政府。

上诉人岳美珍因诉北京市顺义区人民政府（以下简称顺义区政府）不履行法定职责一案，不服北京市第四中级人民法院（2020）京04行初665号行政裁定（以下简称一审裁定），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。

岳美珍因认为顺义区政府未履行补偿安置法定职责，向北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）提起诉讼，请求法院依法责令顺义区政府履行对岳美珍补偿的职责。

一审法院认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件；起诉不符合法定条件，已经立案的，人民法院应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。据此，起诉有事实根据是公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的法定条件之一。

《畜禽规模养殖污染防治条例》第十条规定，县级以上人民政府环境保护主管部门会同农牧主管部门编制畜禽养殖污染防治规划，报本级人民政府或者其授权的部门批准实施。畜禽养殖污染防治规划应当与畜牧业发展规划相衔接，统筹考虑畜禽养殖生产布局，明确畜禽养殖污染防治目标、任务、重点区域，明确污染治理重点设施建设，以及废弃物综合利用等污染防治措施。该条例第十一条规定，禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）饮用水水源保护区，风景名胜区；（二）自然保护区的核心区和缓冲区；（三）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（四）法律、法规规定的其他禁止养殖区域。第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。根据上述规定，防治畜禽养殖污染、保护和改善环境、保障公众身体健康，既是行政机关履行畜禽养殖污染防治行政管理职责所追求的行政目标，也是建设经营畜禽养殖场、养殖小区的公民、法人或者其他组织应负有的义务。《畜禽规模养殖污染防治条例》依据其立法目的，规定了在特定区域内禁止建设畜禽养殖场、养殖小区。对于因划定禁止养殖区域确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。

本案中，原北京市顺义区农村工作委员会于2016年12月5日作出《关于印发〈顺义区畜禽养殖禁养区划定范围〉的通知》（顺农文〔2016〕92号，以下简称92号文），北京市顺义区生态环境局、北京市顺义区农业农村局于2020年2月27日作出《关于印发〈顺义区畜禽养殖禁养区划定方案〉的通知》（顺环文〔2020〕5号，以下简称顺环文〔2020〕5号文），确定了辖区内畜禽养殖禁养区范围。北京市顺义区赵全营镇人民政府（以下简称赵全营镇政府）根据上述文件及顺义区政府其他职能部门发布的文件，制定《关于养殖业退出工作的实施方案》（赵政发〔2016〕48号，以下简称赵政发〔2016〕48号文），认为赵全营镇已被列为禁养区，要求畜禽养殖业全面退出。但在本案诉讼过程中，北京市顺义区农业农村局作出《关于顺义区赵全营镇禁养区划定范围的情况说明》，说明岳美珍等所在的养殖地不在顺义区划定的禁养区范围内；区政府农业主管部门未针对该地区组织开展因污染严重的畜禽养殖密集区域进行的综合整治。对此，一审法院认为，北京市顺义区农业农村局作为划定辖区内畜禽养殖禁养区范围的主责机关，有权对赵全营镇禁养区划定范围进行解释。现经该局认定，岳美珍养殖地不在顺义区划定的禁养区范围内，且本案现无相反证据能够推翻北京市顺义区农业农村局的认定。本案岳美珍要求顺义区政府履行养殖业补偿职责，应当具有相应的事实根据。尽管根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，县级以上地方人民政府负有依法予以补偿的职责，但本案现有证据并不足以证明顺义区政府因上述规定列明的公共利益需要对岳美珍的养殖业设施实施整治，岳美珍因要求顺义区政府履行补偿职责提起本案诉讼尚缺乏事实根据。

需要指出的是，在案证据能够证明赵全营镇政府落实顺义区政府工作部署并结合当地实际制定了《关于养殖业退出工作的实施方案》，该方案不仅明确载明“我镇作为国家重点镇，已被列为禁养区，要求畜禽养殖业全面退出”，而且对退出养殖户明确了畜禽迁移补偿、固定资产补偿、土地使用权补偿以及停产停业综合补助等补偿标准。在该方案发布实施后，赵全营镇政府理当对实施该方案能够达到的管理效果以及在整治养殖业设施过程中履行相应补偿职责有所预期，并维护其在该方案中明确的清退范围和补偿标准的公信力。因此，一审法院希望顺义区政府加强督导工作，督促赵全营镇政府积极履行职责回应相关养殖户的补偿请求，依法早日解决相关养殖户反映的补偿问题。

综上，岳美珍的起诉不符合法定条件，一审法院依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，一审法院裁定驳回了岳美珍的起诉。

岳美珍不服一审裁定，向本院提起上诉称：第一，一审裁定与北京市高级人民法院（2019）京行申1150号《行政裁定书》（以下简称1150号裁定）相互矛盾，且裁定内容也自相矛盾；第二，目前赵全营镇政府拒绝和上诉人签订补偿协议，按一审裁定将直接导致上诉人失去维权的途径。综上，请求撤销一审裁定，并裁定由一审法院进行实体审理。

顺义区政府答辩称，一审裁定认定事实清楚，法律适用正确，不同意上诉人的事实理由和请求。岳美珍养殖地属于赵全营镇政府自行确定的禁养范围内，不在顺义区政府划定的禁养范围内，赵全营镇是部分区域是禁养区，其自己确定的全镇列为禁养区，扩大了顺义区政府划定的禁养区范围，顺义区政府对此并无授权或委托。赵全营镇政府的行为类似行政允诺行为，具有约束力。本案一审裁定与生效再审裁定并不矛盾，请求驳回上诉，维持一审裁定。

经查，2001年1月1日，北京市顺义区赵全营镇板桥村（以下简称板桥村）村民委员会作为甲方、齐士山作为乙方签订《土地租赁合同》一份，协议中约定，甲方向乙方提供养殖地，占地12.4亩，供乙方经营养殖业，租期至2030年12月31日止。后齐士山去世，2005年2月6日，齐士山之妻侯淑伶等作为甲方与岳美珍就上述养殖地签订《土地租赁协议书》，租赁期限自2005年4月1日至2030年12月31日止。

2016年12月2日，北京市顺义区动物卫生监督管理局作出《关于顺义区养殖业退出工作的实施方案》（顺动监文〔2016〕43号，以下简称43号文），规定了退出范围、补偿办法等内容。2016年12月5日，原北京市顺义区农村工作委员会作出92号文，载明经市级相关部门和区政府批准，确定辖区内畜禽养殖禁养区范围，禁养区范围内将禁止从事畜禽养殖业。2016年12月7日，北京市顺义区人民政府办公室作出《关于印发〈顺义区加快养殖业退出工作奖励办法〉的通知》（顺政办发〔2016〕42号），规定各镇政府负责本辖区内养殖业的清查、清退工作。

2016年12月9日，赵全营镇政府制定赵政发〔2016〕48号文，明确根据区政府2016年第三十七次政府常务会议要求和《关于划定畜禽养殖禁养区的函》及92号文、43号文等文件要求，赵全营镇作为国家级重点镇，已被列为禁养区，要求畜禽养殖业全面退出。该文件规定，对于积极配合政府退出计划，在退出期实施退出的畜禽养殖场、户将给予畜禽迁移补偿、固定资产补偿、土地使用权补偿、停产停业综合补助。

2020年5月10日，岳美珍向顺义区政府邮寄《履职申请书》，申请顺义区政府依法继续执行对其养殖场的清退；请求依法履行对其的补偿安置职责。顺义区政府收到岳美珍申请后，按信访予以转办。

2020年9月27日，赵全营镇政府出具《关于核查程起方、岳美珍养殖户是否位于禁养区范围的复函》，说明程起方、岳美珍养殖地不属于92号文和顺环文〔2020〕5号文中确定的畜禽养殖禁养区范围。赵全营镇政府未对岳美珍所在养殖地进行过环境综合整治。

2020年9月27日，北京市顺义区农业农村局作出《关于顺义区赵全营镇禁养区划定范围的情况说明》，说明92号文确定赵全营镇禁养区范围包括：1.赵全营镇镇中心区：西至京承高速公路，东至火寺路，南至昌金路，北至同心路。2.其他河道。有堤段以堤脚外5米为管理范围，堤脚外20米为保护范围，无堤段以河道开口外10米为管理范围，开口外30米为保护范围，河道建筑物及丁字坝，两侧各50米为保护范围。2020年2月27日，顺环文〔2020〕5号文确定赵全营镇禁养区范围为赵全营镇镇中心区：西至京承高速公路，东至火寺路，南至昌金路，北至同心路，92号文同时废止。经核查，程起方、岳美珍所在的养殖地不在顺义区划定的禁养区范围内；区政府农业主管部门未针对该地区组织开展因污染严重的畜禽养殖密集区域进行的综合整治。

另查，岳美珍曾于2018年向北京市顺义区人民法院（以下简称顺义区法院）提起诉讼，认为板桥村养殖基地腾退及实施补偿是赵全营镇政府的法定职责，请求依法撤销赵全营镇政府所作《答复书》和顺义区政府所作行政复议决定，并判决赵全营镇政府重新作出答复。顺义区法院作出（2018）京0113行初309号行政裁定，驳回了岳美珍的起诉，二审裁定予以维持。岳美珍向本院申请再审，本院于2020年3月11日作出1150号裁定，认为岳美珍系因认为赵全营镇政府未按照岳美珍的请求履行相应补偿安置的法定职责，提起行政复议，进而提起本案诉讼，但根据相关规定，赵全营镇政府不具有岳美珍所主张的对岳美珍养殖活动停止进行补偿的法定职责，且岳美珍与赵全营镇政府之间未签订相关补偿协议，涉诉养殖场地仍在岳美珍控制之下，赵全营镇政府亦不具有基于协议向岳美珍进行补偿的义务。故，岳美珍提起的诉讼缺乏事实根据，依法应予驳回，裁定驳回岳美珍的再审申请。岳美珍于2020年9月向一审法院提起本案诉讼。

再查，在本案诉讼中，岳美珍称其已从赵全营镇政府取得了畜禽迁移补偿，但未取得其他补偿。

本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，具有事实根据是公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合的法定起诉条件。本案中，岳美珍请求顺义区政府依法继续执行对其养殖场的清退，履行补偿安置职责。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。据此县级以上人民政府因划定禁止养殖区域等行政行为致使畜禽养殖者遭受经济损失才具有依法补偿的职责。本案经查，92号文及顺环文〔2020〕5号文均明确规定了顺义区辖区内禁养区范围，对于岳美珍的养殖地是否在顺义区划定的禁养区范围内，北京市顺义区农业农村局结合上述文件规定的范围作出《关于顺义区赵全营镇禁养区划定范围的情况说明》，确认岳美珍的养殖地不在顺义区划定的禁养范围内，区政府农业主管部门亦未针对该地区组织开展因污染严重的畜禽养殖密集区域进行的综合整治。故现有证据不能证明顺义区政府具有对岳美珍的养殖场进行补偿安置的职责，岳美珍提起的本案之诉事实依据不足，一审法院裁定驳回其起诉并无不当。

关于岳美珍所称一审裁定与生效再审裁定相矛盾，致其失去维权途径的问题，本院认为，岳美珍此前确曾起诉赵全营镇政府要求履行补偿安置法定职责，法院以赵全营镇政府不具有对其进行补偿的法定职责等理由，裁定驳回了其起诉，但经本案查明，赵全营镇政府制定赵政发〔2016〕48号文，明确全镇为禁养区，明显扩大了顺义区政府划定的禁养范围，顺义区政府对此亦明确认可，此为生效再审裁定即1150号裁定作出后新的案件事实，岳美珍可基于该事实就补偿安置事宜另行起诉赵全营镇政府寻求相应法律救济。顺义区政府亦应做好督促赵全营镇政府积极履行职责的工作，以实质解决相关养殖户的补偿问题。

综上，岳美珍的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：

驳回上诉，维持一审裁定。

本裁定为终审裁定。

审 判 长　刘井玉

审 判 员　贾宇军

审 判 员　哈胜男

二〇二一年三月一日

法官助理　徐博文

法官助理　杨　静

书 记 员　张路遥

书 记 员　康博伦