划定禁养区后，对养殖场作出责令关闭决定的合

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☑ 裁判要点

《中华人民共和国畜牧法》第四十条规定：“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）生活饮用水的水源保护区，风景名胜区，以及自然保护区的核心区和缓冲区；（二）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（三）法律、法规规定的其他禁养区域。”1.畜禽养殖者经营的案涉养殖场位于划定的禁养区内，因其拒不停止养殖行为，行政机关在履行了告知限期关闭等程序后，作出责令关闭决定，并给予养殖场合理的退养期限，没有违反法律、法规的规定。2.责令关闭决定系因环境保护需要，在划定禁养区后作出的行政命令，而非行政处罚，养殖场未办理相应手续并非法定关停事由。3.从合理行政、平等对待相对人的角度出发，行政机关在后续作出行政补偿时，对于养殖者案涉养场的补偿标准，不得低于其他同类情形养殖场的补偿标准。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行申3924号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）江门市蓬江区鸿业畜牧有限公司。

委托诉讼代理人许正学，广东五邑律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省江门市蓬江区人民政府

出庭负责人刘少龙

委托诉讼代理人雷永程

委托诉讼代理人方先波，广东明思（佛山）律师事务所律师。

再审申请人江门市蓬江区鸿业畜牧有限公司(以下简称鸿业公司)因诉被申请人广东省江门市蓬江区人民政府(以下简称蓬江区政府)环境保护行政命令及行政补偿一案，不服广东省高级人民法院（2018）粤行终1167号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，并于2020年6月11日在本院第一巡回法庭第二法庭进行了公开询问。再审申请人鸿业公司的法定代表人谢超鸿及委托诉讼代理人许正学，被申请人蓬江区政府的出庭负责人刘少龙及委托诉讼代理人雷永程、方先波到庭参加询问。现已审查终结。

鸿业公司申请再审称：（一）案涉养猪场并非因环境污染问题被关闭，也不存在因环境污染问题可以被责令关闭的事实和法律依据；鸿业公司案涉设施农业用地审批手续齐备、合法；养猪场没有设置排污口，依法不需要取得《排污许可证》；蓬江区政府相关部门2014年后拒绝为辖区内所有生猪养殖户办理《动物防疫合格证》。上述问题均不是关闭养猪场的法定理由。（二）蓬江区政府因设立禁养区而关闭案涉养猪场，依法应根据公平合理原则对鸿业公司的实际损失给予补偿。一审中鸿业公司已提交了养猪场重置价值评估报告，法庭应根据该报告直接认定鸿业公司猪场建设财产损失。（三）《关于划定蓬江区畜禽养殖区域的规定》（蓬江府办[2015]11号）违背上位法，蓬江区政府根据该规定作出的关闭决定违法。综上，请求撤销一、二审判决，提审本案，改判支持鸿业公司的一审诉讼请求。

蓬江区政府答辩称：（一）蓬江区政府《关于划定蓬江区畜禽养殖区域的规定》制定主体明确、内容合法、程序正当。（二）蓬江区政府依据《广东省环境保护条例》第七十七条规定作出《关于责令关闭棠下镇五洞村江门市蓬江区鸿业畜牧有限公司生猪养殖场的决定》（以下简称《责令关闭决定》）合法有效。（三）经调查、核实，鸿业公司存在用地未按规定备案及违法占用林地的违法违规行为，案涉养猪场曾因污染环境被行政处罚；鸿业公司称不需要领取排污许可证，是错误理解了相关规定，根据《广东省排放污染物许可证管理办法》和《广东省排污许可证管理办法》的相关规定，经营规模化畜禽养殖场的排污单位需要申请排污许可证；鸿业公司《动物防疫合格证》过期后仍继续违法经营饲养生猪。（四）鸿业公司违法经营养殖场，其利益为违法利益，依法不应予以保护，其赔偿请求不应予以支持。综上，请求驳回鸿业公司的再审申请。

本案审查期间，本院组织双方就行政补偿事宜进行了调解，但双方未能达成一致。

本院经审查认为，本案的争议焦点有二：一是蓬江区政府作出的《责令关闭决定》是否合法；二是原审确定的补偿标准是否适当。

关于蓬江区政府作出的《责令关闭决定》是否合法的问题。《中华人民共和国畜牧法》第四十条规定：“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）生活饮用水的水源保护区，风景名胜区，以及自然保护区的核心区和缓冲区；（二）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（三）法律、法规规定的其他禁养区域。”《广东省环境保护条例》第四十九条第一款规定：“除法律、法规规定的禁止养殖区域外，县级以上人民政府有关主管部门可以根据当地环境承载能力和污染物排放总量控制要求，划定畜禽禁养区和限养区，报同级人民政府批准后实施，并向社会公布。”本案中，蓬江区政府为了区域生态环境保护和污染整治工作需要，于2015年4月8日制定《关于印发划定蓬江区畜禽养殖区域规定的通知》（蓬江府办[2015]11号），在辖区范围内划定禁养区，并规定“禁养区内现有牲畜养殖场，必须在2015年8月1日起开始自行搬迁或关闭，至2016年底禁养区内的牲畜养殖场实现全部清除，逾期未搬迁或关闭的牲畜养殖场，按照属地管理的原则，由当地镇政府（街道办）协调区环保、城管和农业等相关部门配合区政府依法进行拆除或清理”，符合前述法律、法规的规定。鸿业公司经营的案涉养猪场位于蓬江区政府划定的禁养区内，因其拒不停止生猪养殖行为，蓬江区政府在履行了告知限期关闭等程序后，于2017年8月25日作出《责令关闭决定》，并给予养猪场合理的退养期限，没有违反法律、法规的规定。鸿业公司提出养猪场未办理相应手续并非法定关停事由，并据此主张《责令关闭决定》违法。但是，本案双方均认可《责令关闭决定》系因环境保护需要，在划定禁养区后作出的行政命令，而非行政处罚，《责令关闭决定》的理由也并非案涉养猪场未办理相应手续，故鸿业公司该主张不能成立。

关于原审确定的补偿标准是否适当的问题。国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”本案中，蓬江区政府在2016年8月18日制定的《关于印发江门市蓬江区黑臭水体农业污染源专项整治工作方案的通知》（蓬江府办[2016]36号）中，对畜禽禁养区内自行拆除的养殖场设定了补偿、奖励申报程序和标准，即对于畜禽禁养区内没有完善相关审批手续，但在2016年10月30日前通过自行拆除验收的畜禽养殖场，按照所清拆栏舍的面积乘以固定单价折算补偿，就是所谓的“奖励标准”；对于畜禽禁养区内有完善审批手续的，协商补偿金额原则上不得超过“奖励标准”的1.5倍，协商不成可根据评估结果确定补偿标准。该规定中设定的补偿、奖励方案，实际上是蓬江区政府因环境保护需要而划定禁养区后，对有关畜禽养殖者因养殖场所被关闭、搬迁而遭受的经济损失所给予的补偿。根据原审查明的事实，鸿业公司经营的案涉养猪场没有进行环评验收，没有办理《排污许可证》，《动物防疫合格证》到期后也未予续期，不属于有完善审批手续的情形。因此，原审判决蓬江区政府按照文件规定的“奖励标准”对鸿业公司支付经济补偿，并未违反上述通知规定。鸿业公司主张应对其案涉养猪场进行市场价评估后予以全额补偿，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。需要指出的是，从合理行政、平等对待相对人的角度出发，蓬江区政府在后续作出行政补偿时，对于鸿业公司案涉养猪场的补偿标准，不得低于其他同类情形养猪场的补偿标准。

综上，鸿业公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回再审申请人江门市蓬江区鸿业畜牧有限公司的再审申请。

审判人员（略）

二〇二〇年八月二十六日