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跑部门，交材料，半年过去了，红苕粉加工厂还没有批下来。西部某山区贫困村第一书记于洋（化名）很着急：“红苕已经种下地，可加工厂还没开建，3个月后就该收获了，到时候1万多吨红苕怎么处理？”

“卡”住加工厂的是地。准备建厂的地块，需要通过相关的审批，把土地用途调整为农村集体建设用地才能用于建设。但目前加工厂的地块还在走相关程序。

于洋说，就算等审批也不一定能等到，在耕地红线、生态红线的背景下，相关部门对转变土地性质比较谨慎。因为用地问题，村里这些年与不少扶贫项目“擦肩而过”，有时为了找一块集体经济产业用地，甚至不得不打“擦边球”让项目落地。

于洋的困境在不少山区乡镇都存在。过去，很难有项目落户这些贫困山区村，地方政府倾向于把基本农田“布局上山”。但当脱贫攻坚和乡村振兴持续深度实施，贫困山区要发展产业时，却发现荒山荒坡都划入了红线，要找一块产业用地实在犯难。

是“先上船再补票”，把项目搞起来再寻求支持“转正”，还是干脆放弃项目，成为基层的两难选择。

用地有“硬伤”，项目成 “黑户”

2017年底，于洋来到村里任驻村扶贫第一书记时，村集体经济收入几乎为零。为了解决集体经济“空心化”问题，第二年春天，于洋准备在村里建一个小型养鸽场，给村集体赚点钱。

他做了市场调研，鸽子不愁销路，技术和资金也不成问题，但选址却很难。建设养鸽场的圈舍和管理用房需要约一亩地，可该村是典型的“七山二水一分田”山区村，除了寸草不生的陡崖、乱石河沟、森林，能建房的土地屈指可数。加之养鸽场要与农房保持距离，避免与家禽交叉传染疾病，难以利用闲置农房，更增加了选址难度。

于洋在村里的山上山下转了几遍，物色了一小块撂荒地，赶紧把镇国土所干部请来勘查。国土所干部拿出平板电脑比对国土空间规划图，屏幕上显示这块地为黄色，属于基本农田。国土所干部摇摇头说：“基本农田绝对不能动。”于洋凑到屏幕前，倒吸了一口凉气：除了山林，全村几乎“一片黄”。也就是说，村里几乎没有“能动”的地。

于洋不死心，为了把养鸽场搞起来，他又挑了几个地块。国土所干部又来了两三次，和之前一样，这些地块要么包含永久基本农田，要么是林地，“都不能动”。

“村集体经济一天搞不起来，老百姓的稳定增收就一天没有着落。”于洋召开了一个党员会，大家一致赞成这个项目。

最后，在一块占用了一分大林地的荒坡上，养鸽场悄悄开建了。到去年底，养鸽场已经为集体经济收入4万多元，全村66户239名贫困户也入了股。

于洋说，从发展集体经济的角度来看，养鸽场是“建对了”。一些领导来村里考察，也对养鸽场的脱贫带动作用赞不绝口。但养鸽场的用地有“硬伤”，严格说还是“黑户”。因为占用了林地，养鸽场的建设用地手续至今没有批下来。也因为没有审批，建养鸽场不能使用扶贫资金，于洋只能自己贴钱。

基本农田“上山”，产业落地受限

基层干部反映，一些地区为了给房地产、工业等大项目建设预留空间，把交通便利、平坦肥沃的“好田好土”划为非基本农田，规避转用开发时的程序，而把山区的荒山荒坡划入基本农田“保护”起来，以此达到基本农田保有量的目标。由于基本农田“上山”，脱贫攻坚产业项目落地受限。

当地规划自然局一位干部介绍，过去调整农村建设用地要闯过两道关，一道是建设用地指标，一道是生态红线、基本农田等管护限制。现在用地审批改革，不再需要申请建设用地的指标，只剩生态红线、基本农田这道关口。

按照现行的用地审批手续，地块将先通过村土地利用总体规划布局为产业用地，再选址并核对用地红线。如果不涉及生态红线、基本农田，就可以接着往下走程序；如果踩到了红线，就要报省级规划部门审批调规。而现在，省级规划部门对涉及生态红线的审批明确不受理。同时，除非是重大项目，涉及永久基本农田的也一般较难调规。

2020年1月1日施行的新修正的《中华人民共和国土地管理法》规定，国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。

根据当地国土所提供的数据，于洋所在的村永久基本农田面积占到全村耕地面积的近80%。“过去，村里地多项目少，发展不起来；现在扶贫政策好，不缺项目，反过来缺地了。”于洋说，一方面越来越多的产业项目向贫困地区倾斜，另一方面基层却苦于没有地块承接。

扶贫政策虽好，没地也是枉然

基层干部认为，保护耕地资源、合理利用土地是必须的，但目前红线划定存在不尽合理之处。“这样一来，留给村里施展拳脚发展产业的地盘就不多了。”于洋说，他得一分地一分地精打细算，还要小心翼翼，尽量不踩到红线。

为了建设一个集体的菜籽油加工厂，于洋动员一户贫困户将自家的院坝“贡献”出来，搭上顶棚，装上窗户和卷帘门，做成了简易厂房。贫困户就在自己院坝上的厂房里务工，负责榨油。今年春节前，这户贫困户卖菜籽油收入了近6万元。

而由于用地的限制，村子近两年也错过了一些产业项目。例如， 去年3月，于洋看准生猪市场，想利用村里一处闲置的羊圈及周边地块养猪。可项目选址时发现，地块内包含15亩耕地。土地手续批不下来，资金无法拨付，养猪项目最终没搞成。

就在于洋放弃养猪场两个月之后，国家出台新规定，允许一般耕地发展生猪养殖。集体经济错过的那块地，被一个村民用1万元租下，养了500头猪，去年获得纯利润90余万元。

有人问于洋，农村的耕地本来就稀缺，种些传统的红苕、玉米、土豆等粮食作物就行了，为什么非要占地搞建设。一遇到这个问题，于洋就拿苕粉加工厂举例。

“加工厂延长了产业链，增加了附加值，让一亩地的产值从2000元涨到6400元。”于洋说，尽管周边区县也有加工厂，但他觉得只有自己村里也建起了加工厂，收购、销售才不会受制于人。

来源：《半月谈》2020年第14期

半月谈记者：周文冲