水产养殖规划环评制度问题和对策

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我国是世界第一渔业大国，是世界第一水产养殖大国，而且水产养殖仍在继续快速增长中。如何实现水产养殖的可持续发展是政府、企业家、环境保护工作者和水产养殖工作者以及广大公众所共同关注的问题。制定科学、合理并与环境相容的水产养殖规划是保障可持续发展的一个基本条件。

一、我国水产养殖规划的行政管理机制

《中华人民共和国环境影响评价法》第二章第八条规定“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明”，“对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划，应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书”。2004年7月经国务院批准的国家环境保护总局文件“关于印发《编制环境影响报告书的规划的具体范围（试行）》和《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围（试行）》的通知”［环发（2004）98号］进一步明确了实施环境影响评价的规划范围。编制环境影响报告书的规划的具体范围（试行）包括农业的有关专项规划：①设区的市级以上种植业发展规划，②省级及设区的市级渔业发展规划，③省级及设区的市级乡镇企业发展规划；水利相关的专项规划“流域、区域涉及江河、湖泊开发利用的水资源开发利用综合规划和供水、水力发电等专业规划”。

二、我国水产养殖规划环评制度存在的问题

从我国水产养殖规划环评工作发展的现状看，由于起步较晚，且缺乏系统性研究，尚面临很多问题。这些问题主要来自于非技术性的管理、组织和思想关键方面的因素，也包括目前渔业环境和管理体制的影响。1.规划环评的定位存在偏差。在我国《中华人民共和国环境影响评价法》第七条中明确提出了“应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价”，但同时也指出“规划有关环境影响的篇章和说明，应当对规划实施后可能造成的环境影响作出分析、预测和评估”。从中可以看出，规划环境影响评价只是作为对规划的环境可行性做决策的工具，而不是一个规划工具。或者说，规划的制定和环境影响评价的整合度不够。环评工作的结果（报告书）是作为规划的一个附件，并且作为评判规划是否通过的条件之一。环评者与规划者之间形成的是评价与被评价的关系，而不是一体化协作的关系。2.我国规划环评工作尚缺乏更为有效的法律保障。规划环评工作要想取得实效，必须得到必要的立法支持，而且要制度化、常态化。虽然我国环评法要求对规划进行环境影响评价，但迄今为止尚未出台全国统一的有关水产养殖规划环评的专项条例和技术导则，使我国水产养殖规划环评缺乏有效的法律约束、制度保障和技术参考。3.缺乏科学、规范、合理的方法指标体系。由于缺乏科学、规范的方法、指标，影响水产养殖规划环境影响评价的公正合理性。这种技术性缺陷也是我国规划环评工作发展缓慢的直接原因。4.环评结果普遍缺乏约束力。2015年我国已完成许多规划环境影响评价，并广泛进行群众意见征集。但不容回避的事实是，这些环评的质量和环评本身的约束力是值得怀疑的。环评单位从委托方处获得环评项目，环评结果的好坏直接影响到其业务面和业务量的拓展。这种现象的存在有其深厚的政策根源性和技术根源性，直接制约了规划环评效果的真正发挥。

三、水产养殖规划环评制度优化的对策

水产养殖的规划环评同其他专项规划环评一样，涉及范围广、内容复杂，无论是评价工作的组织实施，还是评价结果的具体应用都必须遵循一定的制度规范。规划环评建设向着纵深发展，必然要在更深层面上解决体制和机制问题，从宏观层面建立并推行规划环评的有关工作制度。1.环评制度的优化（1）实现耦合的管理制度配置。水产养殖规划是关系到水资源可持续利用的专项规划。我国在水资源可持续管理方面尚存在很多不完善的地方。这严重影响了水产养殖规划环境影响评价的顺利进行和有效实施。比如，由于涉及到的目标水域本身的管理不流畅，在相关资料的收集、权责的划分、跟踪和监督等环节都存在明显的问题。这将导致水产养殖规划环评甚至规划本身都是流于形式。所以迫切需要建立宏观的、背景政策的修葺和完善，必须实现规划的制定和规划环评之间的制度藕合。只有背景制度藕合了，才能实现有效的管理。（2）引入第三方审查制度。我国目前的规划环评经常是规划主体组织去环评，缺乏对其科学性的监督，往往是流于形势，走过场，只是作为规划待批的附件而已，这样的环评结果是值得怀疑的。对规划实施的环境影响进行错误的评估，不仅达不到环评本身的目的，还在某种意义上对环境质量的恶化起到了为虎作怅的效果。所以有必要引入评价审计制度，由独立的、具有资格的第三方对环评的有效性、科学性和安全性进行审计。还可以实现各交叉单位的互相盲评，或者成立专家库进行盲评。（3）从技术控制上进行优化和管理①建立水产养殖规划环评方法体系。现有的规划环评方法在应用于水产养殖规划环评时有很多的细节需要处理，需要充分考虑水产养殖的行业特色。方法不统一，不正确，结果就缺乏可信度。所以应该建立规范、可行的评价方法体系，为环评的实施提供技术基础。②建立水产养殖规划环评指标体系。指标是获得评价结果的基础。管理部门应根据规划的类别制定各自的指标体系，在规范评价行为的同时，减少评价的随意性和技术风险性。2.规划制度的优化。战略规划决定了行业的方向。水产养殖的可持续发展需要制定明确的战略目标，只有目标明确，才能策略得当、控制有力，从而避免发展失控。（1）正确制定水产养殖发展规划。科学的水产养殖规划的制定是我国现阶段水产养殖可持续发展的必备条件。而我国目前已有的水产养殖规划存在着规范目标不明确、对水产养殖环境容量的忽略、具体操作性差和对水环境质量保护的重视程度不够等问题。所以，所有的水产养殖规划应制定在充分地考虑水产养殖的环境容量、生态容纳量、具体种类的养殖容量的基础上。（2）完善水产养殖规划评价的实施体制。制定了科学的水产养殖规划并不等于水产养殖的可持续发展可以一蹴而就，再完美的规划如果离开了落实都只是纸上谈兵，评价也是规划实施的一部分。事实上，缺乏执行力是很多评价结果未能实施成功的一个致命弱点。因此主管部门要严格监督规划评价结果的实施，制定严格的监督程序。

作者：汪文忠