综述怒江水电开发的争议

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一、争议过程及结果

2003年8月，国家发展和改革委员会在北京召开《怒江中下游水电规划报告》的审查会，同意在怒江干流建设“两座十三级”水电站。这份报告指出，怒江水电站总装机容量2132万千瓦，年发电量为1029.6亿千瓦时，比三峡大坝的年发电量多182.8万千瓦时，而工程静态总投资仅为896.46亿元，如果水电站建成，水电开发为怒江带来的经济效益是十分可观的。这份报告一出台，就引起了针锋相对的政策争论。在审查会上，国家环保总局提出，从2003年9月1日开始，《中华人民共和国环境影响评价法》将正式实施，该法规定大型电站在开工建设前必须专门撰写环境影响评价报告，这也意味着国家环保总局是审查会上唯一的反对者。

2003年9月3日，国家环保总局召开“怒江流域水电开发活动环境保护问题”专家座谈会，会上包括5名院士在内的27位专家提出，为了怒江流域实现真正的可持续发展，给子孙后代留下一条原始生态环境相对完整的生态河流，反对在怒江流域进行水电开发。

随后，关于怒江水电开发利弊的争论开始频繁出现在媒体报道中，不仅是地方政府、环保部门、水电集团、非政府组织（NGO），许多民众也自发地参与到这场怒江水电开发争议中。2003年10月25日，中国环保NGO绿家园在中国环境文化促进会第二届会员代表大会上组织62位科学、文化艺术、新闻、民间环保界的人士发起联合签名，反对怒江大坝。而这份签名经媒体传播后，反对怒江水电建设的声音进一步放大。

除了国内舆论的反对，中国民间环保组织争取了国际社会的关注与支持。2003年12月在泰国举行的“世界河流与人民”大会上，中国三家民间环保组织说服了60多个国内外的NGO以大会的名义为反对怒江水电建设联合签名，这份签名最后递交给了联合国教科文组织，联合国教科文组织回信称其“关注怒江”。由于怒江下游流经泰国，泰国80多个民间环保组织也就怒江问题联合写信，帮递交中国驻泰国大使馆。

在国内外的舆论声中，2004年2月18日，时任国家总理的温家宝对有关部门上报的怒江水电开发规划作出批示：“对这类引起社会高度关注，且有环保方面不同意见的大型水电工程应慎重研究，科学决策。”2004年11月13日，“怒江中下游水电规划环评审查会”在北京召开，会上代表与专家组对《怒江中下游水电规划环境影响报告书》进行了全面审议，总体上认可了怒江的环评审查，但这份报告并未对公众公开。

2005年，民间环保组织及专家学者联名致信相关部门，提请在怒江水电开发中依照《环境影响评价公众参与暂行办法》，首次提出在环评初期就应进行信息公开，又为这次的提请公示提供了新的法律基础。

2007年7月20日至22日，国家发改委和国务院西部开发办组织有关部委实地考察和调研，并于23日与云南省政府就怒江总体发展举行工作座谈会。会上，各部委官员表示怒江应优先发展水电。国家发改委官员称，对水电开发，国家发改委已形成一个基本统一的意见：怒江中下游水电开发近期优先考虑一库四级实施方案，两库十三级资源开发方案，应视今后深入论证，再予以考虑。

至此，尽管怒江两库十三级水电开发的计划被搁置，但关于怒江水电开发的争议仍在持续，而社会舆论也从一开始统一的反对声变成百家争鸣。2007年3月初, 时任水利部部长汪恕诚在列席全国人大重庆代表团的讨论会时说:“怒江水电站的开发目前并没有整个流域的规划报告, 以前报道的是指电力系统的电力规划报告。……怒江是否开发和如何开发, 目前尚无定论。”

2012年，《国家能源局关于澜沧江等流域水电开发有关事项的通知》(国能新能〔2012〕257号)显示，华电怒江公司全面负责怒江中下游河段(云南境内)梯级电站开发。随后国家发改委出台的《可再生能源中长期发展规划》，明确将怒江列入2020年重点建设的水电基地之一，而《水电发展“十二五”规划》、《可再生能源“十二五”规划》均将怒江流域内的马吉、亚碧罗、六库、赛格等项目列为重点开工项目。然而尽管怒江水电开发从2003年的“两库十三梯”开发方案，经修正后变为2013年的“一库四级”，但十二五规划中的四个大坝至今仍处于停建状态。

截止到2020年，怒江仍未进行任何大型水电开发。

二、国际组织对怒江水电开发的影响

纵览怒江水电开发争议的整个过程，我们发现不仅是国内舆论参与并改变了政府决策，一些来自国际社会的声音也推动了整个事件的发展。

从时间节点来看，2003年8月环保总局在审查会上提出反对，10月民间环保组织接替环保总局积极介入怒江水电开发，12月多个国际NGO联合签名保护怒江， 2004年4月中央领导人批示“应慎重研究，科学决策”。时间点的紧凑衔接表明国际社会的反坝舆论对中央决策暂缓怒江水电开发有一定的影响。

除此之外，2004年10月28日，在联合国举办的“水电与可持续发展论坛”上，五位来自澜沧江和金沙江的村民出席会议并表达了他们对水电开发的反对，这也是中国水电移民代表第一次在国际会议上发出自己的声音。

尽管争议已经平息，但我们回头来看，不仅是我国民间环保组织在国际社会上发声得到肯定，也应该思考并警惕他国利用外交途径干扰我国水电开发。

2006年1月12日下午，我国外交部发言人孔泉主持例行记者会上，曾有一位记者专门提问怒江问题，从而引起了国际外交界的关注。该记者问：“据报道，有关云南怒江环境影响的评估报告已经完成，该河下游经过缅甸，请提供详细情况。这份报告将何时公布？” 外交部发言人孔泉答到：“怒江是一条跨国界的河流，中国政府非常重视对怒江的综合治理。无论对修水电站还是河流的综合治理，中国政府的政策是严谨的，态度是认真的，做法是负责的。我尚未听说有关环境评估报告已经完成。我要说明的是，中国政府一定会考虑到生态、经济以及其他各个方面的影响，对这条河流进行妥善开发和利用。” 根据我国水利部和国家保密局规定，有关国际河流的研究资料、规划报告都属国家机密，由于怒江为国际河流，因此其环评报告料不予公示。而向国际社会公开国际河流环境影响评价报告的要求，不仅我国国内尚无先例，而且就是在国外也是罕见的。美国的田纳西、哥伦比亚、科罗拉多等河流大规模水电开发，事先也没有向国际上公布过环评报告，从来没有公开征求过其他国家的看法和意见。因此对于一些非政府组织和其他国家一味宣扬环保主义，忽视我国经济发展状况及国情需要反对水电开发的情况，我们应予以预防及警惕。

三、怒江小水电开发

拥有全国数一数二水资源的怒江，在争议开始的时候自身的电力建设却非常滞后。据统计，在2003年，云南全省人均用电量还不到全国平均水平的75%，怒江州的人均年用电量仅为云南全省平均水平的三分之一左右，怒江州30%的自然村尚未通电。在此背景下，水电开发势在必行。尽管由于争议怒江干流大水电开发计划被搁置，但其支流小水电的迅速发展也不容忽视。2003年10月，云南省人民政府下发云政发〔2003〕138号文件《云南省人民政府关于加快中小水电发展的决定》，这份文件也被视为开启云南省中小水电发展新纪元的标志性文件。此后，怒江州确立了“电矿强州”的发展思路，并提出要构建“国家级水电基地”的战略目标，出台了怒江州《关于加快中小水电发展的意见》，主张利用中小水电资源招商引资，带动地方经济的发展。

然而随着优惠政策吸引众多民营资本投资，大规模的招商引资使怒江支流小水电开发水资源出现供不应求的局面。据怒江州发改委提供的数据显示，2003年怒江州共有水电站30座，总装机规模不足8万千瓦，到2015年底，全州在网中小水电达到95座，总装机容量达到129万千瓦，目前怒江州境内的183条支流中，规划开发支流85条，其中已开发支流62条。2005年以后，由于中小水电站相继建成发电，本来缺电的怒江州出现了电力供应大于需求的局面，而电网输送和调配能力也确实成为制约中小水电企业收回投资的瓶颈。

怒江州政府为了消化掉这些电力，提出“矿电结合”的发展思路，寄望于在当地兴办高耗能的矿产企业，以及鼓励当地的居民以电代柴，增加电力消耗，这些努力也确实取得了成效。据统计，在过去十年中，怒江州的用电量不断攀升，2005年为6.441亿千瓦时，2015年则增加到21.94亿千瓦时，尽管如此，怒江州范围内的中小水电站自建成发电开始，仍旧普遍遭遇了有电送不出去的境况。

与此同时，整个国家的发展战略也在渐渐转型。2015年1月，中共中央总书记习近平赴云南省考察，希望云南主动服务和融入国家发展战略，闯出一条跨越式发展的路子来，努力成为我国民族团结进步示范区，生态文明建设排头兵。随后2015年12月7日，云南省委省政府在泸水县召开怒江傈僳族自治州脱贫攻坚工作汇报会，省委书记李纪恒表示，良好的生态环境是怒江发展的核心竞争力，要用足、用活国家公园政策，停止小水电、小矿山开发，在保护生态环境上下硬功夫。

2016年四月底，为了贯彻落实云南省的决定，怒江州人民政府出台了《关于停止中小水电开发实施意见的通知》规定对于已经核准的在建项目要加快建设进度，争取尽快投运，州级有关相关部门要进一步加大中小水电开发中水土保持、环境保护等方面的监管力度，切实保护好生态环境。除独龙江等无电地区用电需求的中小水电项目外，各级人民政府不再审批支流水能资源开发。

在停止小水电开发的同时，国家公园的建设也同时提上日程。2015年12月举行的怒江州脱贫攻坚会议上提出要打造怒江大峡谷国家公园，通过国家公园建设将怒江州的生态优势转化为发展动力。2016年4月22日，云南省国家公园管理办公室在昆明组织召开了怒江大峡谷独龙江国家公园设立评审会，这两个国家公园的规划均顺利通过了评审。

从2003年到2016年，回顾怒江中小水电产业发展的十三年，恰好也是中国社会生态文明理念渐渐融入政府决策机制的十三年。党的十六大提出要建立资源节约型环境友好型社会建设生态文明等新的发展理念。十七大则进一步明确提出建设生态文明的新要求，并将到2020年成为生态环境良好的国家作为全面建设小康社会的重要目标之一，而十八大报告首次将“美丽中国”写入到“十三五”规划纲要当中，《生态文明体制改革总体方案》也成为各级政府具体的工作指导。随着经济发展，水电开发不再是脱贫的唯一选择，逐渐便利的交通使旅游业的发展得到保证，而没有进行水电开发而保留下来的生态环境，也是中国乃至世界不可多得的资源财富。

（本文为河海大学法学院学生作业节选 191315030004）