渔业资源管理制度及措施的探究—以中国大陆的

对中国渔业资源管理制度进行梳理和研究,总结出其成功经验,以期为我国今后渔业资源管理制度的创新完善提供参考。近年来，我国渔业在国家经济中的比重逐年攀升，渔业的高利润进一步刺激我国捕捞努力量的提升，随着而来的就是我国渔业资源的退化以及部分渔业资源的衰竭，为了维护渔业资源的可持续发展利用，我国制定了一系列的渔业资源管理制度和措施，大体可以分为投入制度、产出制度、技术管理措施、经济手段控制。

改革开放以来,我国的渔业生产取得了巨大成就,渔业捕捞总量多年占据世界总捕捞量的首位,成为了海洋经济的支柱产业。但从20世纪70年代开始,我国渔业资源开始出现衰退,捕捞努力量居高不下,海洋污染和渔场退化以及海底荒漠化等问题层出不穷，造成渔业资源衰退的原因主要来源于无节制的捕捞、资源的管理方式不合理等。当前, 我国的渔业资源管理制度主要有伏季休渔制度和捕捞许可制度, 这两种方式对我国的渔业资源保护起到了肯定的作用, 但这两种管理制但这两种管理制度已然跟不上我国海洋渔业成长的脚步, 本文从“投入制度”、“产出制度”、“技术管理措施”、“经济手段控制”等制度进行梳理和研究，以期为我国海洋渔业资源的保护以及发展、管理等工作提供一定的思路和启示。

一、 渔业资源的概念

1.1渔业资源

渔业资源是指天然水域中具有开发利用价值的鱼、甲壳类、贝、藻和海兽类等经济动植物的总体，是渔业生产的自然源泉和基础。又称水产资源。我国地大物博，各类资源丰富多样，尤其是海域面积大、海岸线长，给我国渔业资源提供了极好的发展空间和条件。丰富的渔业资源助力我国渔业产业迅速发展、渔民收入增加，是促进我国经济不断发展的重要力量。

1.2渔业资源的开发利用

根据开发利用的程度，渔业资源一般可以分为利用有限、充分利用、利用过度和资源枯竭四类。利用有限，是指受到技术、环境、政策等多方面的影响，尚有很多资源尚未实现利用或者利用不充分；充分利用，是指在可利用范围内，将可利用资源发挥其最大优势，同时保持资源的自然更新能力；利用过度，是指利用的程度超出部分范围，但只要及时控制，尚有余地，并且能恢复到利用之前的一定程度；资源枯竭，是指利用程度超出了资源生长、发展的正常范围，导致长时间内资源难以恢复到未利用之前的程度。

二、 渔业资源的特点

2.1 可再生性

渔业资源是大自然的馈赠，是一种可再生资源，种群的繁殖、生长让渔业资源不断更新，数量得到补充，只要不过度利用，种类也能维持一定的恒定比例。当然，如果人类无节制利用并且不加以保护，渔业资源的自我更新能力受到破坏，很快就会出现渔业资源消退、减少现象，甚至部分种群灭绝。所以，即使渔业资源是可再生的，我们也要注意适度开发与合理保护，让渔业资源的可再生性发挥出最大作用，满足人们的生活需求。

2.2 多样性

受到地理位置、自然环境等的影响，渔业资源种类丰富、数量不一、特征差别巨大。从种类上说，渔业资源有鱼类、虾蟹类、贝类、藻类等；从地区划分来说，渔业资源有暖水性、冷水性、温水性；从距离海岸的距离来说，渔业资源有内陆种、近海种、大洋种等。

2.3 共享性

大部分渔业资源并不是属于某一省、某一地区、某一国所有的，“几个种群同时出现在两个或两个以上沿海国专属经济区，或出现在专属经济区内又出现在专属经济区外的邻近区域内”的渔业资源是具有共享性的。

2.4 不确定性

渔业资源既是人类食物的重要来源，也是自然生态环境的重要组成部分，对维持水域生态系统发挥着巨大作用。作为自然界的组成要素，渔业资源会受到自然环境与社会因素的影响而产生变化。

一、 我国渔业资源开发利用存在的最主要问题——过度捕捞

我国渔业资源开发过程中,最大问题就是过度捕捞,致使渔业资源渐趋枯竭。捕捞过度的特征主要表现单位网次渔获量降低,出现低龄鱼所占比例较大,高龄鱼比例明显相对下降,平均体长、体重减小等现象。根据目前渔业资源状况的分析结果显示,我国近海大部分经济鱼类的数量已经均趋于下降态势,低龄鱼所占比例有增无减。捕捞产量增加的,主要是低龄鱼类、贝类等,而优质鱼类产量已逐年下降,其中小黄鱼、大黄鱼等资源遭到严重破坏,形不成渔汛,主要是过度开发和无节制捕捞的结果。由此可见造成渔业衰退的主要因素是过度捕捞,当前以捕捞为主的海洋产业开发模式,已严重威胁到我国近海的渔业发展。

二、 应对“过度捕捞”的管理制度探究

4.1投入制度

（1）捕捞许可制度

1.捕捞许可制度概念

捕捞许可制度是指为了保护海洋渔业资源的长期有效利用，合理安排渔业捕捞强度，使海洋渔业产业结构趋于合理，同时也保障渔民、渔民组织的合法权益。由渔民、渔业组织根据自身条件，依法向渔业行政主管部门申请，经主管部门审核通过，获得海洋渔业捕捞的权利和资格的许可制度。这种海洋渔业捕捞许可制度在很多国家都有采用，它也是中国最重要的、实行时间最长久的海洋渔业资源管理制度，是一种典型的投入控制制度和限制进入制度。

2.日、韩捕捞许可制度的案例

以日本为例，捕捞许可制度主要是限制渔船大小、数量、作业方式、作业时间、渔具网目尺寸等，目的是为了保护渔业资源，预防捕捞强度过大的渔船和破坏力较强的渔具。渔业权制度指对沿海占用某些水域从事渔业活动的渔民团体实施渔业授权制度，渔业权海域通常是渔民团体共同经营的渔场，可分为区划渔业权和共同渔业权。

以韩国为例，捕捞许可制度规定了从事渔业相关生产的单位或个人，经国家认证后方可从事捕捞活动。捕捞许可证最长有效期为5年，期间不许进行交易。许可证制度是根据海域区位及渔船吨位实施分级管理和审批，并且详细规定了渔船作业类型、捕捞方法、捕捞期限、证书有效期限、作业海域、渔获物品种等许多规定。减船政策，主要由政府主导，分为两类减船，即全面减船和特别减船，目标是保护渔业资源、提高近海渔业生产率和竞争力。

3.我国的捕捞许可制度实施状况

2018年12月3日, 农业农村部公布了《渔业捕捞许可管理规定》, 对渔船管理和捕捞许可制度进行了修改完善。此次修订, 对原《规定》章节进行了调整, 使之更加科学合理, 新设监督管理一章, 分为总则、船网工具指标、渔业捕捞许可证、监督管理、附则五章, 共五十九条, 比原《规定》增加了十二条。主要包括以下几方面。

一是加强渔船规范管理。实行以船长为标准的渔船分类方法, 实现与国际管理规则接轨。

二是下放审批权限。在船网工具指标方面, 将我部负责的海洋大型拖网围网渔船制造、更新改造及跨省购置渔船审批权限下放至省级渔业主管部门。

三是便利渔民群众。强化信息公开, 规定渔业主管部门要向社会公众公开、公示办理业务事项, 推行全国一体化在线服务, 实现渔船证书证件的申请、审核审批及发证等全国“一网通办”。

四是强化事中事后监管。《规定》对渔捞日志的内容、提交方式、违规处罚措施等作了具体规定, 确保该制度的实施更具可操作性。

（2）捕捞渔民转产转业制度

1. 渔民转产转业制度的概念

渔民转产转业就是指渔业劳动力转移, 渔业劳动力由捕捞业转到其它行业, 通过劳动力转移调整渔业产业结构, 实现资源有效配置和渔业经济的可持续发展。

2.我国渔民转产转业难点

首先，渔民思想观念落后, 教育程度低；其次，捕捞渔民转移成本高；现实渔船交易制度存在缺陷；最后，转产转业资金补助标准低等，这些都是造成渔民难以转产专业的原因。

3. 渔民转产转业对策

一是渔民文化建设。扬子江认为长久的促使部分渔民转产转业就必须从文化建设入手, 积极推进“渔民转产转业文化的建设”通过宣传教育, 改变渔民“辛辛苦苦养一年, 不如轻轻松松捕一网”的传统观念

二是调整捕捞产业结构, 拓展发展空间。本学者建议做好渔民的转产转业工作应该从两个方面着手:一是及时进行产业结构的调整;二是发挥产业政策的重要作用。

三是发展休闲渔业。休闲渔业具有投资少、见效快的特点, 具有较高的经济效益、社会效益和生态环境效益, 以开发休闲渔业、海洋旅游为载体, 发展海洋休闲渔业无疑是海洋渔民转产转业的主要途径

（3）双控制度

1.双控制度的概念

海洋捕捞渔船控制制度是为了有效缓解海洋渔业资源衰退与海洋渔业资源捕捞强度的矛盾应运而生的。其简单讲就是控制渔船的数量和控制渔船的功率，也常称为“双控”制度。

2.双控制度的弊端及原因

1987年以来我国实施的“双控制度”并未达到预期目标

根据上述分析, 1987年国家颁布《关于近海捕捞机动渔船控制指标的意见》后, 至2015年国家实施“双控制度”的28年间, 机动渔船数量和总功率分别增长了2.2倍和3.7倍;机动渔船数量和总功率平均年增长率分别达到9.5%和16.0%;海洋捕捞量从463.33万吨增长至1314.78万吨, 增长了近2.8倍, 平均年增长率为14.5%。海洋捕捞量在实施“双控制度”后的前10年保持快速增长, 较实施“双控制度”之前的9年平均增速反而快了1.4倍。可见, 我国自1988年以来, 实施以控制渔船数量和总功率的“双控制度”从而实现近海捕捞总量零增长甚至负增长的目标并未实现, 预期效果不理想。

为什么没有达到理想效果呢，本作者以为无非是“捕捞努力量”上升的原因，现在捕捞技术的日益进步，捕捞能力也进一步提升， 在中国，实际年捕捞量远远超过渔业资源可捕捞量。由于连续超过20年的过度捕捞, 再加上环境因素影响, 中国海洋渔业资源严重衰退, “东海无鱼”已成事实, 其他海域也在一定程度上出现了无鱼可捕的情况。

4.2产出制度

（1）捕捞限额制度

1.捕捞限额制度的概念

捕捞限额制度是在“总可捕捞量”基础上制度的，总可捕量即在科学地测定特定物种的最大可持续产量的基础上,综合考虑资源、环境、经济等因素后,对总渔获量加以限制,在即将达到规定的总渔获量时，停止渔业生产最后通过合理分配地形式将总量的配额对渔业生产单位进行分配,属于典型的渔业产出控制管理模式。我国于2000年修改了《中华人民共和国渔业法》,其中规定了国家应根据捕捞量低于渔业资源增长量的原则, 确定渔业资源的总可捕量,实行捕捞限额制度。这也说明了我国《渔业法》中所确定的捕捞限额制度其实就是基于总可捕量限制的一种管理制度。

2. 限额捕捞制度实施的问题及对策

遇到的问题有：一是评估资源量缺乏科学性；渔业生产在我国已具有长期的历史,因其入渔门槛不高,所以我国多数渔民以中低文化水平为主,他们意识不到长期的数据记录对渔业资源调查的重要性,也没有养成记录渔捞日志的习惯。二是监督管理缺乏全面性；限额捕捞虽对渔船交易地点和方式进行了限定,但在渔船作业和海上交易时却没有配备随船观察员进行的实时监控,海上定船交易时是否存在违规作业行为我们也无从得知。三是分配方式缺乏合理性；配额的分配需要考虑到经济、社会、历史文化等多方面因素,额度分配是否合理对限额捕捞后期能否顺利实行至关重要。

对策有以下几点，一是加强渔业资源调查研究；我们亟须对渔业资源作出长期且连续的调查和监测,以便全面掌握该鱼种资源的生物学特征和死亡率等相关数据,同时完善渔获物定点及定船交易记录和进出港统计报告制度,逐步掌握我国海域的渔业资源状况,为以后我国全面实施总可捕量限制制度做好准备。二是提高执法监督管理水平；渔政部门应为限捕目标鱼种划定规定的捕捞区域和规定捕捞期限,渔船出港生产时加派观察员,对渔船生产进行实时监测,对捕捞数据进行实时收集。对于兼捕问题,主管部门可以制定一个可售比例,渔民购买一定的份额比例,非目标渔获比例以内不处罚,所占比例超过其所购额度则处罚。三是探索合理的分配方式；我国渔业法规定了限额捕捞总量的分配应遵循公平公正的原则,要向社会公开分配的形式及结果并接受监督。

（2）个体可转让配额制度

1. 个体可转让配额制度的概念

个体可转让配额是实施总可捕量制度的办法之一。有关捕捞企业或个人，根据总可捕量中所获得的捕捞配额，可上市场转让给其他企业或个人。

2. 个体可转让配额制度的优势

一是促进资源的合理利用；由于渔业生产者个人因素无法进行渔业生产，把配额转让可从事渔业生产者，可以避免资源的浪费。二是可以减少生产成本；把个体渔户把配额集中一个具有高技术的团体或者组织生产，可以大大减少渔民个体的生产成本。三是有利于市场供求平衡，最大程度促进水产市场稳定；根据市场供求分配市场份额，有利于水产品市场的稳定。

4.3技术管理措施

（1）水产种质资源保护区建设

1. 水产种质资源保护区的概念

水产种质资源是指具有较高经济价值和遗传育种价值，可为捕捞、养殖等渔业生产以及其他人类活动所开发利用和科学研究的水生生物资源。水产种质资源保护区是指为保护和合理利用水产种质资源及其生存环境，在保护对象的产卵场、索饵场、越冬场、洄游通道等主要生长繁育区域依法划定一定面积的水域滩涂和必要的土地，予以特殊保护和管理的区域。

2. 建设水产种质资源保护区对渔业资源的影响

一是资源保有量增加,周边水域水质及生态环境明显改善；二是资源修复加快,渔民增收经济效益明显；三是资源保护队伍建设得到增加,执法装备及执法能力明显增强；四是生态和社会效益明显。

3. 水产种质资源保护区建设中存在的问题

一是物种保护力度存在分配不当和管理缺失，现有的水产种质资源保护区数量和面积明显偏少，一些重点保护物种尚未覆盖,一些经济类型的鱼类、冷水鱼类和特有的鱼种并没有被纳入到保护区范围内,保护力度需进一步加强。

二是国家、省、市等各级各部门设立的自然保护区、海洋公园、湿地公园、水产种质资源保护区等各类自然保护地存在边界不清、权责不明、重叠设置、多头管理、保护与发展矛盾突出等问题,需要进一步整合、梳理。

三是由于科研人员不足,工作、管理经费的缺乏,保护区开展科研、监测工作有限,多停留在看护阶段,无法对水产种质资源保护区开展更多的工作。保护区项目单位几乎都没有专项资源保护工作经费,管理工作开展困难,造成保护区基础设施建设严重落后,保护品种和资源增殖效果不太明显。

四是保护区没有专有的执法队伍和执法装备,现有的执法船艇等设备也多存在性能落后,设备老化,不能满足执法管理需求,使保护区的作用减弱,保护功效大打折扣。

（2）休渔制度

1.休渔制度的概念

休渔制度是根据海洋渔业资源禀赋，鱼类繁殖、生长规律，以及资源开发利用的状况等，划定某个海域、某个时间段、全面禁止或部分禁止使用某些渔具生产作业的一种规章制度。

2. 禁渔期和禁渔期

禁渔区是指全面禁止一切捕捞生产或禁止某类渔具作业的作业水域。禁渔期是指在规定水域内禁止某种或多种渔具在鱼类产卵场、索饵场、越冬场及其洄游游通道等重要作业水域作业的时期。禁渔区和禁渔期的施行，使很多的重要鱼类物种得到了很好的保护。

3. 伏季休渔

一般而言，鱼类的生长发育主要在夏、秋两季，伏季休渔就是指在夏、秋两季采取一定的措施保护渔业资源的一种有效制度，这种制度对于保护渔业资源具有重要的意义。伏季休渔从1992年开始实施，到目前已有20多年的历史，从效果来看，还是相当不错的，目前在世界上已形成较大的影响。

宜昌中华鲟省级自然保护区，2018年1月开始实施禁渔，现在宜昌江面经常可以见到十几头江豚游动觅食，禁渔的效果开始显现。武汉市实施禁渔以后，今年夏天在武汉江段多次见到江豚出没。长江“三鲜”之一的刀鲚，自2019年禁止商业性捕捞以后，溯游进入长江进行繁殖的个体明显增多。

（3）最小网目尺寸制度

最小网目尺寸制度是指渔民在捕捞过程中，不得使用小于最小网目尺寸的网具生产作业，最小网目尺寸的规定由县级以上海洋主管部门确认。最小网目尺寸制度的实行，目的在于保护幼鱼不被过度捕捞。实践证明，最小网目尺寸制度确实在一定程度上保护了幼鱼，执行效果良好。

4.4经济控制手段

（1）渔业资源增殖保护制度

1. 渔业资源增殖保护制度的概念

首先，通过对海洋渔业资源的统筹规划，合理布局使海洋渔业资源的种类、数量和范围得到扩大；其次，建设人工鱼礁，发挥人工鱼礁的规模生态效应，减少作业成本；再次，积极发展海洋养殖业，并与休闲产业及其他相关产业结合，协同发展；最后，制定增殖技术标准体系，规范渔业资源增殖管理。

2. 渔业资源增殖保护费

根据我国《渔业资源增殖保护费征收使用办法》的规定，凡在中华人民共和国的内水、滩涂、领海以及中华人民共和国管辖的其他海域采捕天然生长和人工增殖水生动植物的单位和个人，必须依照本办法缴纳渔业资源增殖保护费。

渔业资源费的征收和使用，实行取之于渔、用之于渔的原则。《渔业资源增殖保护费征收使用办法》规定了渔业资源费分为海洋渔业资源费和内陆水域渔业资源费。海洋渔业资源费年征收金额，由沿海省级人民政府渔业行政主管部门或者海区渔政监督管理机构，在其批准发放捕捞许可证的渔船前3年采捕水产品的平均年总产值(不含专项采捕经济价值较高的渔业资源品种产值)1%至3%的幅度内确定。内陆水域渔业资源费年征收金额由省级人民政府确定。专项采捕经济价值较高的渔业资源品种，渔业资源费年征收金额，由省级人民政府渔业行政主管部门或者海区渔政监督管理机构，在其批准发放捕捞许可证的渔船前3年采捕该品种的平均年总产值3%至5%的幅度内确定。经济价值较高的渔业资源品种名录，由国务院渔业行政主管部门确定。

五．渔业资源管理的常见措施

5.1规定禁用渔具和渔法（捕捞方法）

凡严重损害鱼卵、幼鱼或会引起渔获群体大量死亡的渔具渔法，都会破坏渔业资源。因此，中国《水产资源繁殖保护条例》中明确规定，对为害渔业资源较轻的渔具和渔法，应有计划、有步骤地予以改进,对严重为害资源者应加以禁止或限期淘汰,在没有完全淘汰之前，应适当限制其作业场所和时间。例如，流刺网的危害，1991年 6月, 在加拿大召开了北太平洋公海流刺网渔业科学考察会议。会议的主要议题是: 流刺网作业的兼捕对象和数量。日本专家在对1990年头足类的流刺网作业评估时指出:渔民们100多种流刺网作业捕获的10600万飞乌贼中捡出了4100万兼捕对象。据统计：副渔获物中包括3900万尾鱼，70多万尾兰鲨，27万多只海鸟，141000条大马哈鱼，约两万6千头海洋哺乳动物，25000只其他头足类个体以及400多只海龟。

5.2建立渔业资源信息评估体系

在了解、掌握渔业种群对象生物学特征的基础上，以一定的假设条件为前提，通过建立数学模型，描述和估算种群的组成结构、资源量及其变动，评估捕捞强度和捕捞规格对种群的影响，掌握种群资源量的变动特征与规律，从而对资源群体过去和未来的状况进行模拟和预测，为制定和实施渔业资源的管理措施提供科学依据。中国渔业资源的基础数据缺乏，应该加强对渔民捕捞日志的填写和监督，完善我国渔业资源的基础数据。

5.3限制捕捞力量

对渔业投入量的限制措施。包括对许可船数、吨位、马力、渔具数量和捕捞力量的限制等。由于某些渔业的捕捞参数几乎是变化无常而难于精确测定，用控制船、网、工具数量的方法来控制捕捞死亡就非常困难。

虽然如此，这仍不失为一种常用的管理措施，特别在国际间的渔业协定中普遍采用，表示捕捞力量的有:渔场滞在天数、作业天数、拖网次数和时间等。

5.4控制渔获物最小体长

是控制被捕捞群体再生产能力的重要手段之一。规定捕捞长度的目的在于保护将达性成熟的个体，保障生殖群体有必要的补充量，保障被捕捞的群体逐年提高和稳定其产量。鱼类的最小体长是根据不同鱼类的生物学特性和捕捞经济效益确定的。

如中日渔业协定规定，拖网捕捞每航次的渔获量中幼鱼所占比例不得超过同种渔获量的20%，小黄鱼体长19厘米以下、带鱼肛长23厘米以下为幼鱼。控制最小体长的措施在渔港进行比较有效，多与网目限制的措施相结合。

5.5加强海洋保护区的建设和管护

海洋保护区是保护海洋生物多样性, 维持渔业生产力的重要手段之一。海洋保护区可为已受破坏的海洋生态提供恢复的空间, 保护受威胁物种的关键生境, 防止渔业资源量衰竭, 增加个体密度和平均大小, 提高繁殖量, 维持较自然的物种组成、年龄结构、产卵潜力和基因多样性, 并可形成渔业资源的扩散中心 (向保护区外溢出) , 从而提高保护区及周边海域的渔业生产力。

5.6完善相关立法以及 加大海洋资源保护法律法规的宣教力度

完善渔业资源管理相关的法律法规，对渔业资源管理做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。”

还应加大海洋资源保护法律法规的宣传和教育力度, 提高渔民海洋环保意识, 使其从根本上明白海洋资源保护的重要性和必要性, 放弃捕捞幼鱼和产卵期成鱼, 让海洋生物资源有更多自我修复的机会

六、 总结及展望

为养护我国日益趋紧的海洋渔业资源, 实现可持续发展, 保障渔民的权益, 我们必须对现有的渔业捕捞管理制度进行全面分析, 对疏漏之处以及不合时宜的部分进行变革,以适应我国渔业资源可持续发展的需要。

在维护我国渔业资源永续发展利用，应该综合各种制度和措施，渔业资源的修复不是一蹴而就的过程，也没有哪一种制度和措施可以孤立的使渔业资源以及生态环境的修复，在制定和使用制度和措施时，应该考虑各种因素，充分发挥制度和措施的优势，才有利于我国渔业资源的可持续发展。

加强对渔业管理新理念的深入研究，对于中国从事渔业管理研究的学者来说， 更多的是关注2020年以后中国渔业管理的理念和发展方向，负责任渔业和生态系统水平的渔业管理可能是今后渔业管理研究的重点。一些发达的渔业国家和一些国际渔业组织很早就开始研究一些更深层次的渔业管理问题，如渔业伦理问题、性别在渔业中的作用等。中国的学者在这些方面较少研究，但随着中国政治、经济和社会的发展，相信这方面的研究会逐步引起中国渔业管理研究者的重视。渔业管理是一个世界难题，只有通过不懈的努力，通过政府、渔业从业者、渔业科学家和社会各界人士共同协作，中国的渔业资源管理才可能不断地改进和完善。